La gestione dei residui attivi
delibera n. 52 del 8 aprile 2021, la Corte dei conti, sez. regionale per la Regione Emilia Romagna
La gestione dei residui attivi
Come effettuare correttamente la gestione di residui attivi risalenti e di dubbia sussistenza
12 Maggio 2021
Nella recente delibera n. 52 del 8 aprile 2021, la Corte dei conti, sez. regionale per la Regione Emilia Romagna, ha chiarito come debba essere effettuata una gestione corretta dei residui attivi (nello specifico si trattava di residui riferiti a diverso tempo prima).
La Corte ha sottolineato come sia indispensabile non mantenere per un lungo lasso di tempo dei residui attivi datati, poiché ciò potrebbe determinare una non corretta dilatazione della spesa.
La questione è emersa a seguito dell’attività di controllo relativa ai bilanci di un Comune.
Avendo la Sezione rilevato una considerevole mole di residui attivi conservati nel risultato di amministrazione dei due esercizi esaminati, in significativo aumento fra le due annualità, ne aveva chiesto le motivazioni all'ente, invitandolo ad illustrare le principali voci conservate.
In realtà si trattava di residui attivi di dubbia sussistenza.
La Corte ha sottolineato come il riaccertamento straordinario ha avuto lo scopo di adeguare i residui attivi e passivi, conservati al 31 dicembre 2014 in forza delle regole vigenti prima dell'entrata in vigore della riforma contabile, al principio della competenza finanziaria potenziata che, a far data dal 1° gennaio 2015, è divenuto la regola fondamentale da applicare alla gestione finanziaria degli enti e, quindi, anche alla gestione dei residui.
Per effetto della gestione ordinaria dei residui, che comporta ogni anno la formazione di nuovi residui attivi e la riscossione o cancellazione di vecchi crediti, lo stock di residui attivi dovrebbe tendere ad una naturale stabilizzazione, mentre i residui passivi devono tendere verso una progressiva riduzione.
La Corte ha sottolineato che il pericolo sotteso alla inosservanza dei principi del d.lgs. n. 118 del 2011 in tema di armonizzazione dei conti pubblici, è quello di una indebita dilatazione della spesa, in palese conflitto con i precetti contenuti nell'art. 81 della Costituzione, in considerazione del fatto che detti principi contabili costituiscono attuazione del medesimo parametro costituzionale.
Pertanto, il mantenimento di residui attivi eventualmente inesigibili nel conto del bilancio incide sull'attendibilità del risultato contabile di amministrazione e sulla formazione dell'avanzo di amministrazione che può risultare sussistente solo sotto il profilo contabile (art. 187 del Tuel).
In ogni caso, al fine di garantire gli equilibri della gestione finanziaria, in presenza di residui, risalenti anni indietro nel tempo e di dubbia sussistenza, occorre attivare per tempo idonee procedure di ricognizione e verifica delle singole posizioni creditorie/debitorie finalizzate al loro progressivo esaurimento.
La Sezione, pertanto, ha richiamato l'attenzione sull'esigenza di operare una rigorosa ed attenta verifica delle voci classificate nei residui, finalizzata a mantenere in bilancio solo quelle per le quali la riscossione/pagamento possa essere previsto con un ragionevole grado di certezza; infatti al fine di conferire veridicità ed attendibilità al bilancio dell'Amministrazione locale, il legislatore ha stabilito che al termine di ciascun esercizio, prima dell'inserimento in bilancio dei residui, l'ente debba procedere ad una specifica operazione di riaccertamento tesa a verificare le posizioni creditorie/debitorie.
Considerata la finalità della norma, deve trattarsi di un controllo sostanziale e non solo formale. L'ente, cioè, non può limitarsi a verificare la ragione, il titolo giuridico, la giustificazione delle singole poste, ma deve accertare l'effettivo obbligo di riscuotere il credito e pagare il debito, attraverso un prudente apprezzamento dell'esistenza dei requisiti essenziali previsti dall'ordinamento.
Il Comune, in base alle risultanze tratte dalla Relazione dell'Organo di revisione a consuntivo 2018, sembrava aver optato, a rendiconto 2018, per il calcolo del FCDE con il metodo semplificato, peraltro con modalità che la Sezione ha riscontrato non corrette nella sua quantificazione, con riferimento ad uno dei valori presi in considerazione per il calcolo. Nel contraddittorio cartolare svolto in sede istruttoria il Comune ha successivamente chiarito di aver invece utilizzato il metodo ordinario della media semplice e che quanto dichiarato dall'Organo di revisione in sede di approvazione dello schema di rendiconto era inesatto.
La Sezione ha rammentato, in via generale, che il Fondo crediti di dubbia esigibilità ha la funzione di precludere l'impiego di risorse di incerta acquisizione ed è un fondo rettificativo, in diminuzione di una posta di entrata, finalizzato a correggere il valore nominale dei crediti dell'ente in relazione alla parte di essi che si prevede di non incassare in corso di esercizio, proprio al fine di evitare un risultato di amministrazione negativo a seguito delle eventuali minusvalenze derivanti dalla riscossione dei crediti soltanto parziale.
L'istituto del FCDE costituisce, a ben vedere, una necessaria integrazione legale al «principio della previa dimostrazione analitica dei crediti e delle somme da riscuotere, iscrivibili nelle partite dei residui attivi e computabili ai fini [del risultato di] amministrazione, [connotato dalla] stretta inerenza ai concetti di certezza e attendibilità che devono caratterizzare le risultanze della gestione 23 economica e finanziaria» (Corte cost., sent. n. 138 del 2013).
Infatti, la prassi frequente in molte amministrazioni di sovrastimare l'entità dei crediti, evitando o rendendo imprecisa in sede di rendiconto la "dimostrazione analitica" delle ragioni giuridiche delle somme da riscuotere e dello stato dei procedimenti finalizzati alla riscossione, ha reso necessario correggere – attraverso il fondo in questione – le stime sovradimensionate con un accantonamento calcolato mediante un coefficiente di riduzione proporzionato alla capacità di riscossione mostrata dall'ente stesso in un congruo periodo (anch'esso fissato per gli enti locali dall'allegato n. 4/2 al d.lgs. n. 118 del 2011) antecedente all'esercizio oggetto di rendiconto" (Corte cost., sent. n. 4/2020).
In ordine al metodo scelto per calcolare l'entità del FCDE, la Corte ha rammentato che l'allegato 4/2 al d.lgs. 118/2011 stabilisce, con riferimento all'utilizzo delle regole semplificate introdotte dal Dm 20 maggio 2015 e applicabili fino al rendiconto 2018, che "l'adozione di tale facoltà è effettuata tenendo conto della situazione finanziaria complessiva dell'ente e del rischio di rinviare oneri all'esercizio 2019" e, quindi, il metodo semplificato, seppur consentito dalla normativa vigente, può rappresentare una scelta non prudente in virtù del rischio di finanziare spese scadute ed esigibili con entrate di difficile esazione rinviando al futuro ulteriori accantonamenti che, se non potranno essere compresi nei futuri risultati di amministrazione, genereranno, per la parte eccedente, disavanzi di amministrazione ordinari ripianabili secondo le regole stabilite dall'art.188 TUEL.
Tanto premesso, la Sezione ha sottolineato che "la dichiarazione di adeguatezza del fondo assume una specifica rilevanza giuridica e sostanziale e deve essere attribuita alla competenza dei singoli responsabili della gestione delle entrate di dubbia e difficile esazione, alla correlata competenza di coordinamento e vigilanza del responsabile del servizio economico-finanziario dell'ente e alla necessaria verifica dell'organo di revisione" e ha richiamato l'Organo di revisione ad una più attenta verifica, rammentando che egli è chiamato, nel rinnovato contesto dell'armonizzazione contabile, ad assicurare l'attendibilità e congruenza dei dati del Comune.
Infine, la Corte ha rammentato che, ai sensi dell'art. 240 TUEL, "i revisori rispondono della veridicità delle loro attestazioni e adempiono ai loro doveri con la diligenza del mandatario".
Corte dei Conti - sez. regionale controllo per l'Emilia Romagna 8/4/2021 n. 52
FATTO
1. La Sezione, nell'ambito delle attività di controllo per l'anno 2021, ha
esaminato la documentazione relativa ai bilanci preventivi ed ai rendiconti per gli esercizi 2018 e 2019 del Comune di (omissis), ed in particolare:
• questionari sul bilancio di previsione 2018-2020 e sui rendiconti
relativi agli esercizi 2018 e 2019;
• relazioni dell'Organo di revisione sulla proposta di bilancio di
previsione 2018-2020, sulle proposte di deliberazioni consiliari del rendiconto della gestione e sullo schema di rendiconto per gli esercizi finanziari 2018 e 2019;
• schemi di bilancio presenti nella Banca dati delle Amministrazioni
Pubbliche relativi ai consuntivi 2018 e 2019;
• documentazione relativa ai bilanci preventivi e rendiconti 2018 e
2019 presente sul sito internet istituzionale del Comune di (omissis).
2. Dall'esame della predetta documentazione, emerge la situazione contabile e finanziaria compendiata dalle seguenti tabelle:
EQUILIBRI DI BILANCIO
Rendiconto 2018 Rendiconto 2019
Equilibrio di parte corrente 193.809,87 102.201,79
Equilibrio di parte capitale 120.932,57 104.212,83
Saldo delle partite finanziarie - -
Equilibrio finale 314.742,44 206.504,62
L'Ente rispetta il saldo-obiettivo di finanza pubblica a rendiconto 2018 e gli equilibri di bilancio ai sensi dell'articolo 1, commi da 819 a 830, della legge 30 dicembre 2018, n. 145 (Legge di bilancio 2019) a rendiconto 2019. Per entrambi gli esercizi, il saldo-obiettivo e gli equilibri, nell'ambito della realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica, risultano rispettati anche in sede previsionale. Il Comune ha applicato avanzo di amministrazione, rispettivamente per complessivi € 210.688,36 nel 2018 e per complessivi € 246.719,15 nel 2019, nei limiti dell'avanzo determinato nell'esercizio precedente e della sua composizione; in entrambe le annualità l'equilibrio di parte capitale risulta garantito dall'applicazione del suddetto avanzo.
RISULTATO DI AMMINISTRAZIONE
Rendiconto 2018 Rendiconto 2019
Fondo cassa 892.176,55 399.429,99
Residui attivi 1.316.230,40 1.602.073,38
Residui passivi 869.883,18 889.225,98
FPV 740.775,97 543.846,11
Risultato di
amministrazione 597.747,80 568.431,28
Totale accantonamenti 159.183,03 239.007,38
Di cui: FCDE 144.080,27 233.390,23
Totale parte vincolata 122.184,66 108.909,19
Totale parte destinata
agli investimenti
129.266,14 190.460,35
Totale parte
disponibile
187.113,97 30.054,36
Si rileva un considerevole aumento dei residui attivi conservati a fine esercizio, a fronte di un andamento pressocché costante della mole dei residui passivi; parallelamente, anche il FCDE risulta in crescita. A questo proposito l'Organo di revisione, nella relazione al rendiconto 2018, rappresenta uno schema di calcolo del FCDE con il metodo semplificato nel quale l'importo relativo alla quota accantonata in competenza, valorizzato in € 52.592,67, non coincide con il dato riportato nel bilancio di previsione e a rendiconto (missione 20, programma 2 della spesa) pari a € 61.700.
Gli ulteriori accantonamenti, per entrambe le annualità, riguardano l'indennità di fine mandato del Sindaco e il rinnovo contrattuale del personale dirigente.
Il fondo rischi e contenzioso non risulta valorizzato; nei questionari si dichiara che non ricorre la fattispecie e nelle relazioni al rendiconto l'Organo di revisione non ne fa riferimento.
CAPACITÀ DI RISCOSSIONE
Con riferimento alla capacità di riscossione delle entrate proprie dell'Ente, si osserva in particolare quanto esposto nella seguente tabella, che restituisce un quadro positivo, salvo che per le riscossioni da residui relative al tit. 1:
Rendiconto
2018
Accertamenti
(a)
Rendiconto
2018
Riscossioni (b)
%
(b/a)
Rendiconto
2019
Accertamenti
©
Rendiconto
2019
Riscossioni (d)
%
(d/c)
Tit.1 residui
(iniziali +
riaccertati) 346.306,69 198.570,05 57,33 444.276,27 218.015,22 49,07
Tit.1
competenza 2.348.097,94 2.045.325,87 87,11 2.393.360,61 2.081.115,72 86,95
Tit.3 residui
(iniziali +
riaccertati) 104.858,17 99.206,55 94,61 163.421,8 151.942,17 92,97 Tit.3 competenza 586.595,92 422.030,71 71,95 447.595,82 319.110,93 71,29 L'Ente ha inoltre svolto attività di contrasto all'evasione tributaria, come si evince dalle relazioni del revisore ai rendiconti 2018 e 2019, registrando risultati particolarmente modesti per recupero evasione IMU; nel 2018, a fronte di accertamenti per € 68.414,37 risultano riscossi € 5.268,50 e nel 2019 le riscossioni ammontano a € 38.518,93 su accertamenti per € 96.039,93; inoltre l'accantonamento a FCDE appare sottostimato.
SITUAZIONE DI CASSA
Rendiconto 2018 Rendiconto 2019
Fondo cassa finale 892.176,55 399.428,99
Anticipazione di tesoreria - -
Cassa vincolata 60.000 -
Tempestività dei pagamenti -17,26 -9,15
L'Organo di revisione dichiara la corrispondenza tra le scritture dell'Ente e quelle del tesoriere e non rileva problematiche relative alla tempestività dei pagamenti.
La cassa vincolata di € 60.000 registrata al 31 dicembre 2018 risulta utilizzata per pagamenti vincolati nel 2019; al 31 dicembre 2019 la cassa vincolata è uguale a zero.
INDEBITAMENTO
Rendiconto 2018 Rendiconto 2019
Debito complessivo a
fine anno 1.658.929,55 1.438.375,16
L'Ente dichiara di non avere in essere né garanzie né altre forme di finanziamento a favore di altri soggetti e/o dei propri organismi partecipati, né strumenti di finanza derivata. Nel biennio in esame l'Ente non ha atto ricorso a ulteriore nuovo indebitamento.
2.1. Dalla documentazione versata in atti per gli esercizi 2018 e 2019
risulta inoltre in particolare quanto segue:
• nelle domande preliminari dei questionari non sono segnalati elementi
di criticità;
• entrambi i rendiconti sono stati approvati nei termini di legge;
• la trasmissione degli schemi di bilancio nonché degli allegati di cui
all'art. 11, comma 4 del d.lgs. 118/2011 è avvenuta nei termini;
• c'è coerenza nell'ammontare del FPV iscritto nei bilanci degli esercizi
2017-2018-2019; le spese impegnate a rendiconto 2018 e 2019, coperte da FPV, sono imputate ad un solo esercizio;
• l'indebitamento rispetta i parametri sanciti dagli articoli 203, 204 e
207 del TUEL, nonché la soglia stabilita dal relativo parametro di deficitarietà;
• risultano rispettati tutti i parametri obiettivi per i Comuni ai fini
dell'accertamento della condizione di ente strutturalmente deficitario, di cui al d.m. 28 dicembre 2018;
• dai documenti di rendiconto non risultano passività potenziali non
coperte da apposito accantonamento di avanzo;
• non sono segnalati debiti fuori bilancio in attesa di riconoscimento;
• l'Organo di revisione attesta che la spesa per il personale rispetta i
vincoli sanciti dalla normativa vigente;
• la contabilizzazione dei servizi per conto terzi rispetta il principio
contabile;
• l'Ente ha provveduto alla tenuta dell'inventario e della contabilità
economico-patrimoniale;
• dai questionari sul rendiconto 2018 e sul rendiconto 2019 emerge che
il sistema informativo non consente di rilevare i rapporti finanziari, economici e patrimoniali tra l'ente e le sue società partecipate, ma l'Ente ha popolazione inferiore a 15.000 abitanti;
• nel questionario relativo al consuntivo 2018 l'Organo di revisione
dichiara che i prospetti dimostrativi di cui all'art. 11, comma 6, lett. j), d.lgs. n. 118/2011 dei debiti e crediti reciproci tra l'Ente e gli organismi partecipati recano la doppia asseverazione degli organi di revisione, mentre per il 2019 risulta che la IREN Spa ha comunicato con nota del 25/02/2020 di "non ritenere applicabile la citata disposizione in quanto la quota di partecipazione del Comune di (omissis) nella società Iren S.p.A. non rientra nelle casistiche di ente strumentale, società controllata o partecipata così come specificato dal disposto del primo comma dell'articolo 11-quinquies del decreto medesimo e successive modifiche.". In data 21/05/2020 Iren spa ha fornito l'informazione in via informale tramite mail. Alla successiva, rinnovata richiesta di invio del dato asseverato dall'organo di revisione della società, non è stata fornita risposta.
In entrambi gli esercizi non si sono verificati casi di mancata conciliazione dei rapporti creditori e debitori tra l'Ente e gli organismi partecipati.
2.2. Si rammenta infine che il Comune di (omissis) (RE) è stato destinatario
di pronuncia inerente al rendiconto per l'esercizio 2010 (deliberazione n. 90/2012/PRSE), con cui la Sezione ha rilevato le seguenti criticità: presenza di un saldo negativo della gestione di competenza; basso grado di realizzazione delle entrate straordinarie; entrate a carattere non ripetitivo di importo maggiore delle relative spese, con rischi per l'equilibrio ove l'eccedenza fosse destinata a finanziare spese continuative; mancata approvazione del bilancio di esercizio di un organismo partecipato.
2.3. In esito agli elementi di potenziale criticità il magistrato istruttore ha
esperito apposita istruttoria, con nota prot. n. 3129 del 16 febbraio 2021, cui ha fatto seguito ulteriore richiesta di chiarimenti trasmessa con nota prot. n. 3559 in data 12 marzo 2021 in merito ai seguenti punti:
8
• in relazione alla mancata asseverazione dei dati relativi ai rapporti
crediti/debiti reciproci nell'esercizio 2019 da parte di Iren spa, motivata dalla presunta non applicabilità dell'art. 11, comma 6, lett. j), del d.lgs.118/2011 alla società in questione, aggiornamenti su eventuali ulteriori iniziative intraprese nei confronti della società;
• chiarimenti sulla riconciliazione dei crediti e debiti reciproci con