Alcune considerazioni sulla progettazione di servizi e forniture

La progettazione di servizi e forniture, disciplinata dal D.Lgs. 36/2023, si sviluppa attraverso un unico livello progettuale, predisposto direttamente dalle Stazioni appaltanti.

Tale attività permette di individuare i bisogni dell’Amministrazione e di definire le caratteristiche dell’affidamento mediante appositi documenti, tra cui la relazione illustrativa, il capitolato tecnico e la stima economica.

Questi elaborati hanno la funzione di specificare le prestazioni richieste, i relativi requisiti tecnici e i costi previsti, con particolare riferimento alla separata indicazione delle spese per la manodopera.

La progettazione costituisce un passaggio fondamentale in ogni procedura di appalto, poiché consente di delinearne gli elementi essenziali, individuando l’oggetto del servizio o della fornitura, le risorse economiche necessarie e gli ulteriori aspetti rilevanti, tra cui, ove previsto, il CCNL maggiormente tutelante da applicare ai lavoratori impiegati nell’esecuzione del contratto.

La centralità di questa fase è stata recentemente confermata anche dal Bando tipo ANAC n. 1, che, rispetto alla precedente versione, ha inserito il progetto di gara tra i documenti fondamentali della procedura.

La sua inclusione risponde all’esigenza di consentire agli operatori economici di comprendere in modo più chiaro e completo i bisogni e le finalità dell’Amministrazione committente.

L’obbligo di definire adeguatamente le esigenze dell’Amministrazione rileva anche nell’ambito degli affidamenti diretti, per i quali è necessario predisporre una relazione progettuale semplificata che costituisca la base dell’affidamento.

Tale indicazione è stata ribadita dall’ANAC nel vademecum sugli affidamenti diretti pubblicato il 9 agosto 2024.

La disciplina normativa

Ai sensi dell’art. 41, comma 12, del D.Lgs. 36/2023, la progettazione di servizi e forniture si sviluppa su un unico livello ed è curata dalle Stazioni appaltanti e dagli enti concedenti attraverso il proprio personale dipendente.

I contenuti essenziali del progetto sono individuati dall’Allegato I.7 al Codice dei contratti pubblici.

Nella sua formulazione originaria, tuttavia, tale allegato non disciplinava specificamente la progettazione di servizi e forniture, lasciando una lacuna normativa che è stata successivamente colmata dal D.Lgs. 209/2024, noto come decreto correttivo.

L’intervento normativo ha introdotto nell’Allegato I.7 il nuovo art. 4-bis, secondo cui la progettazione di servizi e forniture deve essere predisposta dalle Stazioni appaltanti e dagli enti concedenti mediante il proprio personale e deve comprendere, come contenuti minimi, una relazione generale illustrativa, un capitolato tecnico e un documento di stima economica, redatto in conformità a quanto previsto dall’art. 41, commi 13 e 14, del Codice.

Le indicazioni introdotte risultano, tuttavia, piuttosto sintetiche e, per alcuni aspetti, riprendono disposizioni già contenute nell’art. 41, comma 12.

Di conseguenza, può ancora costituire un utile riferimento interpretativo, grazie al maggiore livello di dettaglio, l’art. 23, comma 15, del precedente D.Lgs. 50/2016, che individuava in modo più articolato i documenti necessari per la progettazione degli appalti di servizi.

In particolare, la disposizione previgente prevedeva una relazione tecnico-illustrativa relativa al contesto in cui si inserisce il servizio, le indicazioni per la predisposizione della documentazione in materia di sicurezza ai sensi dell’art. 26, comma 3, del D.Lgs. 81/2008, il calcolo degli importi necessari per l’acquisizione del servizio, con l’indicazione degli oneri della sicurezza non soggetti a ribasso, il prospetto economico complessivo e il capitolato speciale descrittivo e prestazionale.

Quest’ultimo doveva contenere le specifiche tecniche, i requisiti minimi delle offerte, gli eventuali aspetti suscettibili di miglioramenti e i relativi criteri premiali, nonché le circostanze che avrebbero potuto determinare modifiche delle condizioni contrattuali, nel rispetto del divieto di modifiche sostanziali.

Dal confronto tra il nuovo art. 4-bis dell’Allegato I.7 e la precedente disciplina emerge che non sono espressamente menzionati alcuni documenti rilevanti, soprattutto negli appalti di servizi e nelle forniture che prevedono attività di posa in opera.

Tra questi assumono particolare importanza il documento unico di valutazione dei rischi da interferenze (DUVRI), ove necessario, e l’indicazione dei costi della sicurezza aziendale, che non sono soggetti a ribasso.

Inoltre, durante la fase progettuale è necessario individuare il contratto collettivo nazionale di lavoro (CCNL) applicabile all’appalto, in conformità all’art. 11 del Codice e al relativo Allegato I.01.

Tale adempimento riguarda gli appalti di servizi diversi da quelli di natura intellettuale e gli appalti di forniture che comprendono attività di posa in opera.

Occorre, infine, sottolineare che l’art. 4-bis, in realtà, individua esclusivamente i contenuti minimi del progetto.

Ciò implica che, in presenza di affidamenti caratterizzati da una maggiore complessità, come può accadere per determinati servizi o per forniture con posa in opera, la documentazione progettuale debba essere integrata con tutti gli ulteriori elementi necessari a definire adeguatamente le prestazioni richieste e le condizioni della loro esecuzione.

La possibilità di svolgimento esterno della progettazione di servizi e forniture

In relazione alla possibilità di affidare all’esterno...