Accordi/convenzioni tra PP.AA. ex art 15 L. 241/1990

La recentissima delibera Anac n. 219 del 10 giugno 2026 (“Fasc. Anac n 1315/2026 – Oggetto: Determina del Direttore Generale 25.283 del 22/09/2025 - Convenzione ex art. 15 della legge n. 241/1990 e ss.mm.ii., tra l’Agenzia ….e il Comune di …………., finalizzata all’attuazione di processi efficienti di progettazione, gestione ed esecuzione delle opere pubbliche per la valorizzazione del territorio comunale di ………….. – Accordi di collaborazione ex art. 15 della legge n. 241/1990 sottoscritti da Agenzia……….”) impone un ripasso generale e di aggiornamento sulla materia di cui al titolo.

E’ noto agli addetti ai lavori come l'art. 15 della L. 241/1990 costituisca la base normativa generale per la cooperazione cd. g-e-n-u-i-n-a tra pubbliche amministrazioni. Eccone il testo:

“Articolo 15 - Accordi fra pubbliche amministrazioni

1. Anche al di fuori delle ipotesi previste dall'articolo 14 ((( della stessa L. 241/1990 = “Conferenze di servizi”: mero coordinamento procedimentale tra diverse PA[1]))), le amministrazioni pubbliche possono sempre concludere tra loro accordi per disciplinare lo svolgimento in collaborazione di attività (((UNA STESSA IDENTICA ATTIVITA’)))  di interesse comune.

2. Per detti accordi si osservano, in quanto applicabili, le disposizioni previste dall'articolo 11 (((= ACCORDI tra PA e privati SOSTITUTIVI DI PROVVEDIMENTO))), commi 2 e 3 (((= 2. Gli accordi di cui al presente articolo debbono essere stipulati, a pena di nullità, per atto scritto, salvo che la legge disponga altrimenti. Ad essi si applicano, ove non diversamente previsto, i princìpi del codice civile in materia di obbligazioni e contratti in quanto compatibili. Gli accordi di cui al presente articolo devono essere motivati ai sensi dell'articolo.3. Gli accordi sostitutivi di provvedimenti sono soggetti ai medesimi controlli previsti per questi ultimi.))).

2-bis. A fare data dal 30 giugno 2014 gli accordi di cui al comma 1 sono sottoscritti con firma digitale, ai sensi dell' articolo 24 del decreto legislativo 7 marzo 2005, n. 82 , con firma elettronica avanzata, ai sensi dell’articolo 1, comma 1, lettera q-bis), del decreto legislativo 7 marzo 2005, n. 82, ovvero con altra firma elettronica qualificata, pena la nullità degli stessi.». Dall’attuazione della presente disposizione non devono derivare nuovi o maggiori oneri a carico del bilancio dello Stato. All’attuazione della medesima si provvede nell’ambito delle risorse umane, strumentali e finanziarie previste dalla legislazione vigente.”

         Sia detto subito che la natura di tali accordi è esclusivamente pubblicistica, nonostante il richiamo indiretto (col rinvio al comma 2 dell’art. 11 L. 241/1990) ai “princìpi del codice civile in materia di obbligazioni e contratti in quanto compatibili.”, come tali sono anche quelli tra PA e privati ex art. 11[2], come insegna Cassazione civile sez. un., 5/06/2024, n. 15673 contrariamente a quanto sostenuto dai giudice dell’Appello (!!!) che si pronuncia sulla GIURISDIZIONE: essa rigetta, CORTE D'APPELLO BARI, 19/03/2021 ed afferma che le controversie in materia di inosservanza di obblighi derivanti da accordo integrativo o sostitutivo di provvedimenti amministrativi rientrano nella giurisdizione esclusiva[3] del giudice amministrativo. (Nella specie, la S.C. ha confermato la decisione di merito con cui era stata declinata la giurisdizione del g.o. in ordine alla domanda concernente l'esecuzione di un accordo di programma tra Regioni e autorità di bacino). 

         Bene. Ora, di che ACCORDI si tratta? Dalla lettura della norma emerge chiaramente che non qualsiasi accordo tra PA è legittimo stando a detto articolo, come qualcuno (es. un politico non addetto ai lavori) inopinatamente potrebbe pensare: devono sussistere precisi elementi costitutivi, altrimenti l'accordo rischia di trasformarsi in un affidamento diretto mascherato o in uno strumento elusivo della disciplina sui contratti pubblici e quindi della libera concorrenza: quindi doppiamente viziato da VIOLAZIONE DI LEGGE.  Invero, secondo l'orientamento ormai consolidato, l'utilizzo dell'art. 15 della L. 241/1990 come mero strumento per affidare prestazioni ad un'altra amministrazione, evitando l'applicazione delle regole dell'evidenza pubblica, può determinare una lesione della concorrenza, perché sottrae al mercato un affidamento che avrebbe dovuto essere assoggettato alle procedure previste dal Codice dei contratti pubblici. La giurisprudenza più significativa?

• Consiglio di Stato, Sez. III, 25 agosto 2021, n. 6034, secondo cui l'accordo ex art. 15 è ammissibile solo quando realizzi una vera cooperazione istituzionale per attività di interesse comune; non può invece essere utilizzato per acquisire prestazioni aventi natura patrimoniale o reperibili sul mercato. Se una PA opera come prestatore di servizi verso corrispettivo, anche limitato al rimborso dei costi, si esce dalla cooperazione pubblicistica e si entra nell'ambito degli appalti pubblici. La sentenza richiama espressamente il principio, già affermato da:

- Consiglio di Stato, Sez. V, 15 luglio 2013, n. 3849;

- Consiglio di Stato, Sez. V, 16 settembre 2011, n. 5207;

- Corte di Giustizia UE, 23 dicembre 2009, C-305/08,

secondo cui la cooperazione tra enti pubblici è esclusa quando una delle amministrazioni si comporta sostanzialmente come un operatore economico che semplicemente rende servizi ad un'altra amministrazione.

Insomma, l'accordo tra PA ex art 15 suddetto è ammesso solo come cooperazione pubblica g-e-n-u-i-n-a; quando, invece, diventa un modo per acquistare/vendere servizi, entra in gioco il principio di concorrenza e l'accordo è suscettibile di essere qualificato come affidamento illegittimo. Trattasi quindi ove legittima di "cooperazione pubblica interistituzionale non mercantile" perché contiene tutti gli elementi che la giurisprudenza considera qualificanti:

1. pubblica (tra amministrazioni);
2. interistituzionale (ognuna persegue i propri fini istituzionali);
3. cooperativa (con contributi reciproci);
4. non mercantile (cioè: assenza di rapporto cliente-fornitore).

         Perché la cooperazione non mercantile di cui al titolo è (da dirsi/qualificarsi) “INTERistituzionale” e non meramente ‘istituzionale’, sul piano terminologico? Sotto il profilo tecnico-giuridico oggi è spesso più corretto parlare di "cooperazione interistituzionale" piuttosto che di mera "collaborazione istituzionale".  La ragione è che la parola collaborazione compare nel testo dell'art. 15 ("svolgimento in collaborazione di attività di interesse comune"), ma l'elaborazione della giurisprudenza nazionale ed europea ha progressivamente valorizzato il concetto di cooperazione tra amministrazioni.

La differenza non è solo terminologica.

# il termine ‘Collaborazione’

• evoca genericamente un aiuto o un supporto reciproco. Potrebbe anche adattarsi ad una situazione in cui: una PA svolge gran parte dell'attività;l'altra fornisce un contributo marginale.

# il termine ‘Cooperazione’

• richiama invece un modello nel quale:

- entrambe le amministrazioni perseguono finalità pubbliche proprie;

- entrambe partecipano alla definizione e realizzazione dell'attività;

- il risultato appartiene ad entrambe dal punto di vista istituzionale;

- non esiste una logica cliente-fornitore.

Insomma: è proprio il concetto utilizzato dalla Corte di Giustizia UE quando distingue la cooperazione pubblica dagli appalti.

Perché poi "interistituzionale" è ancora più preciso di “istituzionale”. L'interesse comune richiesto dall'art. 15 non è un interesse generico. È un interesse che deriva dalle rispettive (identiche)  missioni istituzionali.(‘comuni’!).

Pertanto l'accordo non è:

• una collaborazione tra uffici;
• una collaborazione tra persone;
• una collaborazione tecnica.

ma è una cooperazione tra istituzioni pubbliche, ciascuna delle quali agisce però nell'esercizio delle proprie competenze (diverse da quelle dell’altra PA).

Il collegamento diretto con la tutela della concorrenza

Ancora più esplicitamente, l'ANAC, nel Parere 2024 richiamato dalla banca dati del Codice Appalti, ha affermato che:

• deve sussistere un effettivo "interesse comune";
• deve esservi una reale condivisione di compiti e responsabilità;
• quando una PA fornisce un servizio all'altra dietro corrispettivo, l'operazione va qualificata come appalto e deve essere affidata secondo il D.Lgs. n. 36/2023. [codiceappalti.it]

Nello stesso senso, una più recente deliberazione ANAC del 2026 ha ritenuto illegittimo un accordo di cooperazione che mascherava una prestazione di servizi tecnici resa da un ente ad un altro, ribadendo che non vi è cooperazione orizzontale quando manca il coordinamento di funzioni pubbliche comuni e vi è invece un rapporto sinallagmatico assimilabile ad un appalto. [codiceappalti.it]

            Dunque, dal tenore letterale della disposizione emergono già tre elementi costitutivi fondamentali, mancando i quali l’accordo è illegittimo (= farlocco!):

1. soggetti pubblici;
2. svolgimento in collaborazione;
3. attività di interesse comune.

Non basta quindi che due amministrazioni siano coinvolte: occorre una collaborazione reale finalizzata ad un interesse comune.

1. Primo elemento: soggettivo

Devono essere pubbliche amministrazioni

L'accordo ex art. 15 può essere stipulato esclusivamente tra soggetti pubblici.

Sono normalmente ammesse:

• Stato;
• Regioni;
• Province;
• Comuni;
• Università;
• Camere di commercio;
• Enti pubblici nazionali;
• Aziende sanitarie;
• altri organismi qualificabili come pubbliche amministrazioni.

Se uno dei soggetti opera di fatto  come impresa sul mercato, la questione diventa più delicata.

Infatti la giurisprudenza europea e nazionale ha chiarito che non è sufficiente la natura pubblica del soggetto: occorre verificare il ruolo concretamente svolto.

         Attenzione: se è pacifico che non sono PA le società partecipate e/o controllate dalle PP.AA. e quindi escluse dagli accordi ex art. 15 L. 241/1990:, sulla cd. società in house taluno potrebbe avere la tentazione di ammetterle. Ma la pacifica qualificazione della società in house come ‘soggetto sostanzialmente pubblico’ non basta a renderla automaticamente parte legittima di un accordo ex art. 15 L. 241/1990. L'art. 15 disciplina una cooperazione interistituzionale tra amministrazioni titolari di funzioni pubbliche. Una società in house, pur essendo strumentale all'ente pubblico:

-         non esercita normalmente una funzione amministrativa propria;

-         opera spesso come produttore di beni o servizi;

-         è il naturale destinatario dell'istituto dell'affidamento in house, non della cooperazione ex art. 15.

Di conseguenza, utilizzare l'art. 15 tra Comune e società in house per affidare attività o servizi presenta un elevato rischio di essere considerato un aggiramento della disciplina degli affidamenti.

         Comunque, opinandosi diversamente, anche se si volesse affidare direttamente ad una società in house oggettivamente un servizio comportante oneri (una spesa) il cui espletamento soddisfi tutti (quasi impossibile ma …v’è chi vi riesce!) i requisiti tutti di cui all’art. 15 L. 241/1990 secondo lo scrivente devesi dire che la PA stipulante in tale specifico caso dovrebbe rispettare esattamente ed anche le condizioni di cui alla concorrente disciplina dell’art. 7 del D.Lgs. 36/2023, verifiche e condizioni che assolutamente stando al solo art. 15 pacificamente utilizzato tra PP.AA. in senso stretto nessuna PA verifica e cioè:

“2. Le stazioni appaltanti e gli enti concedenti possono affidare direttamente a società in house lavori, servizi o forniture, nel rispetto dei principi di cui agli articoli 1, 2 e 3. Le stazioni appaltanti e gli enti concedenti adottano per ciascun affidamento un provvedimento motivato in cui danno conto dei vantaggi per la collettività, delle connesse esternalità e della congruità economica della prestazione, anche in relazione al perseguimento di obiettivi di universalità, socialità, efficienza, economicità, qualità della prestazione, celerità del procedimento e razionale impiego di risorse pubbliche. In caso di prestazioni strumentali, il provvedimento si intende sufficientemente motivato qualora dia conto dei vantaggi in termini di economicità, di celerità o di perseguimento di interessi strategici. I vantaggi di economicità possono emergere anche mediante la comparazione con gli standard di riferimento della società Consip S.p.a. e delle altre centrali di committenza, con i parametri ufficiali elaborati da altri enti regionali nazionali o esteri oppure, in mancanza, con gli standard di mercato.”.

2. Secondo elemento: interesse comune

È il requisito più importante.

La norma non parla di:

• interesse di una PA;
• interesse dell'amministrazione committente;
• interesse di una delle parti.

Parla invece di:

"attività di interesse comune".

Ciò significa che entrambe le amministrazioni devono perseguire una finalità istituzionale propria.

Collegamento con le competenze istituzionali

L'attività oggetto dell'accordo deve rientrare nelle attribuzioni istituzionali di entrambe le amministrazioni. Se una PA svolge attività estranee alle proprie competenze:

• viene meno l'interesse comune;
• viene meno la giustificazione dell'accordo.

Questo aspetto è spesso richiamato dalla giurisprudenza amministrativa.

• Ø Esempio legittimo

Comune e Università collaborano:

• il Comune vuole sviluppare un piano urbanistico;
• l'Università svolge attività di ricerca urbanistica.

Entrambi perseguono proprie finalità istituzionali: esiste quindi un interesse comune.

• Ø Esempio illegittimo

Comune che incarica un'altra amministrazione di svolgere:

• pulizie;
• manutenzioni;
• progettazione;
• servizi informatici;

dietro semplice corrispettivo...