C’E’ INTERIM ED INTERIM: ESATTAMENTE TRE TIPI. MA UNO E’ BENE NON PRATICARLO!

00 – PREMESSA GENERALE

L’interim[1] dirigenziale in alcuni Comuni o altre PP.AA. italiane ha poco a che vedere nella sostanza col lavoro interinale: tutto è fuorchè ‘provvisorio’ nel 95% dei casi, come pure invece dovrebbe essere!  Un giochino anche remunerato in deroga all’art. 24 del D.Lgs. 165/2001 - anche se ancora non sufficientemente ex art. 36 Cost. ! -  ai sensi del CCNL per il soggetto ‘incaricato ad interim’, ma pieno di insidie che spalancano le porte di una indubbia gravemente colposa, se non dolosa, condotta foriera di sicuro danno erariale. Vediamo in merito a questo istituto gestionale il diritto, la prassi e ….diciamo le cattive abitudini che nascondono altro, palesemente sotto gli occhi di quanti sono addetti ai lavori; inutile negarlo.

In diritto amministrativo (v. qui) significa esattamente questo:

“Traduzione:    Temporaneamente

Ora, che possa accadere che un pubblico ufficio di posto dirigenziale risulti vacante ‘vacante’ può accadere, per svariate ragioni: pensionamento, trasferimento, vincita di concorso, morte, licenziamento o dimissioni); ma che la vacanza, specie se dovuta a causa prevista/preannunciata, si protragga per anni o addirittura interi mandati amministrativi, e con essa il cd. incarico dirigenziale ad interim attribuito – dall’ignaro politico? Di solito così dicono i loro Avvocati difensori a difesa dei politici in sede giudiziaria erariale, scaricando la colpa su chi ha controfirmato al regolarità tecnica del cd. decreto di interim !!! - non è normale; non è più interim è altro e dietro questo ‘altro’ si nasconde forse qualche illecito: si va dall’abuso del diritto al danno erariale* vero e proprio (*v. infra amplius et melius).

Precisazione preliminare introduttivo-sistematica: i posti da dirigente sono predeterminati in ciascuna PA o meglio li si  desume/individuano  tutti  esattamente non solo nel cd. organigramma dell’Ente che pare sia anche da mettere in mostra stabilemente (e aggiornare !!!) ex D.Lgs. 33/2013-TUT + delibera Anac 1310/2016, giusto ? Ecco cosà dice il TUT alla sotto-sezione (o ‘vetrina’) “Organizzazione”:

Addirittura, come si vede, sul dato ORAGNIGRAMMA non c’è tutela della Privacy: vanno anche pubblicati i n-o-m-i (Nome e Cognome = caso rarissimo!) dei Dirigenti titolari e, ove manca il titolare le PP.AA., tutte, ovviamente scrivono ‘interim’ + nome del Dir. di ruolo incaricato ad interim. Nomi dei titolari degli interim che spesso non stanno scritti nell’Organigramma ma dentro in parte decsrittiva che il navigante deve andarte a cercare per capire, per avere ben chiaro il quadro generale della Dotazione Oraganica Reale della Dirigenza.

Dato da ostendere quell’ORGANIGRAMMA da non confondere col dato, sempre da ostendere, della DOTAZIONE ORAGANICA (esattamente duplice: Teorica = DOTe Reale o Effettiva = DOR, di cui poi il TUT esige anche l’indicazione della spesa correlata realmente sostenuta trattandosi di personale in servizio=pagato dalla PA), che pure è dato da pubblicarsi ex D.Lgs. 33/2013, ma nella diversa sotto-sezione (o ‘vetrina’) del “Personale” e che spesso non si vede esattamente pubblicato così: chissà perché spesso ad esempio manca la DOT?

Insomma: è impossibile nascondere gli interim e quando durano anni, si vede eccome: è tutto pubblicato o meglio deve essere pubblicato !!! Ma se durano anni: sono veri interim o sono altro ???!!!

Ragioniamo realisticamente quanto seriamente: se una mente sana ha concepito, proposto e fatto deliberare ad una PA in T0 un dato numero di posti dirigenziali è accaduto perché secondo le umane capacità lavorative la PA, considerate le sue competenze amministrative e correlate incombenze direzionali-organizzativo-gestionali, esattamente di quel dato numero di Dirigenti aveva ed ha ancora bisogno ! Ma se, dati  ad esempio 20 posti di Dirigente in Dotazione Oragnamica, ma coperti stabilemnte (o anche tra T.IND e T.D) solo 15 accade che per 10 anni (T1, T2, T3….T10) si ha interim su 5 posti di detti 20, sempre gli stessi -  e magari non distribuiti tra 5 dirigenti di ruolo in servizio ma addirittura su due ! - viene da chiedersi: “Ma la Dotazione Oragnica reale, realistica (vera!) della PA non sarà mica di 15 posti anziché 20??? O no?! Ovviamente: al netto dell’esistenza di dirigenti di ruolo ‘superdotati’, veri Superman !!!”.

E il genio della situazione che dovesse sostenere che l’Ente sta così risparmiando erra:  è  evidente  che  fa  i  conti ‘senza l’oste’ o meglio senza essere ‘buon padre di famiglia’ che l’art. 97 Cost. e-s-i-g-e,  in quanto i posti da dirigente realmente necessari alla PA sono evidentemente 15 e non 20 in DOT e quindi non c’è alcun risparmio da gestione virtuosa, anzi, dopo gli ultimi CCNL che hanno remunerato profumatamente l’interim c’è pure un consistente danno erariale evidentemente pari al delta rispetto alla spesa per soli 15 Dirigenti, cioè  senza interim: tornano i conti del buon padre di famiglia, del buon amministratore ?!

Ora, al di là della ‘strana sistuazione gestionale’ sopra prospettata, esiste un interim di fatto ex lege sine die ? Verrebbe da dire no, e invece essendo in Italia si deve dire sì e allora se è conforme alla legge nulla quaestio ma ...sino a che punto anche esso è legittimo? Ma poi, tecnicamente è un interim ? O in che misura si ha interim?

L’interim è nella sostanza un ‘incarico aggiuntivo’ ma si sensi di legge ed anche CCNL bisogna distinguere bene e chiaramente!

01 – GLI INCARICHI AGGIUNTIVI AL SEGRETARIO GENERALE E AI DIRIGENTI DI RUOLO.

Partiamo proprio, allora, da questo strano apparente interim ex lege ma sine die: trattasi della situazione del Segretario degli Enti Locali che, necessario ai sensi del D.Lgs. 267/2000-TUAL (v. ivi art. 97/1 “1. Il comune e la provincia hanno (((DEVONO AVERE))) un segretario t-i-t-o-l-a-r-e dipendente dall'Agenzia autonoma per la gestione dell'albo dei segretari comunali e provinciali”) svolge

> IN GENERALE  “compiti di collaborazione e funzioni di assistenza giuridico-amministrativa nei confronti degli organi dell'ente in ordine alla conformità dell'azione amministrativa alle leggi, allo statuto ed ai regolamenti” (v. ivi art. 97/2);

> IN PARTICOLARE per l’indagine che qui interessa il segretario inoltre (v. art. . 97/4):

“a) partecipa con funzioni consultive, referenti e di assistenza alle riunioni del consiglio e della giu nta e ne cura la verbalizzazione;

b) esprime il parere di cui all'art. 49, in relazione alle sue competenze, nel caso in cui l'ente non abbia responsabili dei servizi;”(((in ciò come se fosse egli stesso il Dirigente mancante)))

> MA PUO’ ACCADERE ANCHE ACCADERE che ad esso il Sindaco attribuisca la responsabilità apicale e qindi la conduzione di una ( o più? Ma quante al massimo?) struttura, utilizzando l’art. 97/4 lett. d) del TUAL allorchè afferma che il SG invero “esercita ogni altra funzione attribuitagli dallo statuto o dai regolamenti, o conferitagli dal sindaco o dal presidente della provincia;”

Anzi, a dirla tutta, anche il CCNL da ultimo approvato (unitario per Dirigenti e Segretari generali di Enti Locali o meglio del Comparto EELL) parla di tale ‘poliedricita funzional-operativa’ del SG, che dopo la riforma Bassanini del 1997 è molto vicino alla figura del Superman, f-i-d-u-c-i-a-r-i-o  però! E cosa dice? Ebbene, dice ben di più della legge quanto a titolarità di strutture che nulla hanno a che vedere col le sue COMPETENZE7FUNZIONI GENERALI e lo remunera anche per bene (diconsi “MAGGIORAZIONI” stipendiali: il termine rende bene nel senso di remunerazione aggiuntiva rispetto ad una ordinaria ex lege) in questo sua funzione poliedrica.

Il CCNL FFLL 17.12.2020, al netto della sacrosanta ex art. 36 Cost.  “h) retribuzione aggiuntiva per sedi convenzionate, ove spettante.” di cui al relativo art. 105 comma 1” all’art. 110 precisa - de iure condendo - quanto segue (facendo “salva la disciplina prevista dall’art. 41, comma 4 del CCNL 16/5/2011”), dimenticandosi però dell’art. 36 Cost. che impone una certa correlazione immediata (e non ‘a babbo morto’) tra lavoro svolto e remunerazione per qualunque cittadino della Repubblica, incluso il SG di EL:

Art. 110

Commissione paritetica per la revisione della struttura della retribuzione del segretario

1. Le Parti, nel concordare sull’opportunità di individuare una struttura retributiva del segretario Comunale idonea a valorizzare le competenze professionali (((recte: CHE RISPETTI L’ART. 36 COST. !!!))), nonché di rivedere i criteri e i parametri previsti dall’art. 41, comma 4 del CCNL 16/5/2001, convengono di procedere ad una fase istruttoria che consenta di acquisire ed elaborare tutti gli elementi di conoscenza dell’attuale struttura retributiva del segretario, al fine poi di pervenire ad una revisione del CCNI di cui all’art. 41, comma 4, nonché di prevedere una nuova struttura retributiva da inserire nel prossimo CCNL.

2. Al fine di attuare quanto previsto dal comma 1, è istituita presso l’ARAN, entro novanta giorni dalla sottoscrizione del presente CCNL, una specifica Commissione Paritetica composta dai firmatari del presente accordo, nonché dall’ANCI e dall’UPI e dal Ministero dell’Interno

3. La Commissione deve completare i lavori con la redazione di un apposito  documento, la cui condivisione della parte sindacale avviene secondo le regole della sottoscrizione dei contratti collettivi nazionali di lavoro.

4. I compiti della Commissione sono:

a) Analisi e caratteristiche della struttura retributiva del segretario comunale;

b) Analisi delle attuali fasce professionali in relazione delle dimensioni dell’Ente;

c) Per la definizione di nuovi criteri e parametri per la maggiorazione della

retribuzione di p-o-s-i-z-i-o-n-e (((non più della sola retribuzione di RISULTATO: v. art. 41, comma 4 del CCNL 16/5/2001))) nell’ambito della contrattazione integrativa nazionale, la Commissione terrà conto:

- della valorizzazione della funzione di sovrintendenza e coordinamento del segretario, anche in rapporto alla dimensione e complessità delle struttura organizzativa e alle altre funzioni dirigenziali presenti nell’ente o, in assenza, alle posizioni organizzative nei confronti la funzione è esercitata;

- della diretta correlazione con ogni funzione aggiuntiva concretamente assegnata in ambito gestionale;

- dell’adeguata considerazione di ogni altro fattore significativo incidente sulle responsabilità interne ed esterne assunte dal segretario all’interno dell’ente ivi compresi gli incarichi nelle Unioni dei comuni.

5. E’ fatta salva (((QUINDI NELLE MORE CHE LA COMMISISONE PARTORISCA …E SI ARRIVI AL NUOVO CCNL))) la disciplina prevista dall’art. 41, comma 4 del CCNL 16/5/20101[2] e, conseguentemente, fino alla data di stipula e di entrata in vigore del nuovo contratto collettivo integrativo continua a trovare applicazione la attuale disciplina attuativa.

Anzi l’art. 61/ lett. b) di detto CCNL tripartendo tra “incarichi ad interim (((a))) e aggiuntivi (((b))) e di quelli previsti da disposizioni di legge.(((c)))” addirittura ricorda elegantemente anche quanto dispone, anche per i Segretari generali ovviamente, l’art. 24 del TUPI ben chiarito in termini statici e dinamici sul fondo al precedente art. 60 ovvero:

- in termini statici (PRINCIPIO DELL’ONNICOMPRENSIVITA’) al comma 1 che “1. Il trattamento economico dei dirigenti, ai sensi dell'art. 24, comma 3, del D. Lgs. n. 165 del 2001, ha carattere di onnicomprensività in quanto remunera completamente ogni incarico conferito ai medesimi in ragione del loro ufficio o comunque collegato alla rappresentanza di interessi dell'Ente.”

- in termini dinamici al comma 3 (AUTOFINANZIAMENTO/INCREMENTO DEL FONDO) che “3. Le somme risultanti dall'applicazione del principio dell'onnicomprensività del trattamento economico dei dirigenti, riferite anche ai compensi per incarichi aggiuntivi non connessi direttamente alla posizione dirigenziale attribuita, integrano le risorse destinate al finanziamento della retribuzione di posizione e di risultato, secondo la disciplina dell'art. 57, garantendo comunque una quota a titolo di (((sola))) retribuzione di risultato (((COME PREVEDE ANCORA L’ART. 41/4 ccnl 16.5.2001))) al dirigente che ha reso la prestazione.”

Cosa diceva e dice tutt’ora il CCNL del 16.5.2001 all’art. 41 comma 4 lo ha chiarito recentemente una Ordinanza della Cassazione, ignorando però l’art. 36 Cost, e cioè in ottime sintesi del collega Oliveri L.:

“La Cassazione chiarisce quel che dovrebbe essere ovvio: si applica anche ai segretari comunali il principio di onnicomprensività della retribuzione, sicchè gli “incarichi aggiuntivi”, in quanto potenzialmente connaturati al ruolo, non sono necessariamente da remunerare.  Anche perchè il Ccnl 16.5.2001, all’articolo 41, comma 4 è chiarissimo nel considerare l’incremento come facoltativo: “Gli Enti nell’ambito delle risorse disponibili e nel rispetto della capacità di spesa, possono corrispondere una maggiorazione dei compensi di cui al comma 3. Le condizioni, i criteri ed i parametri di riferimento per definire le predette maggiorazioni sono individuate in sede di contrattazione decentrata integrativa nazionale”;

“La mancata individuazione dei criteri, in caso di incarichi aggiuntivi al segretario comunale di rideterminazione della maggiorazione della retribuzione di posizione e della retribuzione di risultato, non generano alcuna responsabilità per inadempimento (((contrattuale))) dell’Ente locale. Infatti, secondo la  Cassazione (ordinanza n. 7370/2024), pur se tali condizioni sono previste dalla contrattazione collettiva, non comportano alcun obbligo dell’Ente locale, che abbia conferito al segretario comunale incarichi aggiuntivi, di rideterminazione o maggiorazione della retribuzione di posizione e di risultato, stante il principio di onnicomprensività della sua retribuzione percepita.”

Però, c’è un però: l’art. 36 comma 1 della  Cost. che né la Cassazione né l’Oliveri L. possono ignorare e di cui pare essersene accorte le parti del CCNL 17.12.2020 se ben si legge l’art. 110 di CCNL  sopra riportato:

Articolo 36 Costituzione

Il lavoratore ha diritto ad una retribuzione proporzionata alla quantità e qualità del suo lavoro e in ogni caso sufficiente ad assicurare a sé e alla famiglia un'esistenza libera e dignitosa.

Leggasi la ratio su : “L'articolo in esame sancisce innanzitutto il principio della giusta retribuzione, secondo il quale vi deve essere proporzione tra retribuzione e quantità e qualità del lavoro prestato e secondo cui la retribuzione debba essere in ogni caso sufficiente ad assicurare al lavoratore ed alla sua famiglia un'esistenza libera e dignitosa.

La norma costituzionale non stabilisce, in concreto, quale retribuzione spetti al prestatore, perchè questo viene lasciato alla legislazione ordinaria (((LA QUALE ALL’ART. 24 ADDIRTITTURA/ INVCE ENUNCIA IL RIGIDO (ALTRO CHE PROPORZIONALE) PRINCIPIO – incostituzionale per chi scrive ! - DELL’ONNICOMPRESIVITA’ SEMPRE E COMUNQUE DELLA RETRIBUZIONE DEL DIRIGENTE: e pare che valga anche per i non dirigenti !!!)). La Costituzione, però, detta i criteri sulla base dei quali emanare questa normativa che sono quello della proporzionalità e quello della sufficienza. In base al primo, deve esserci una relazione corrispettiva tra ogni elemento della retribuzione ed ogni elemento della prestazione lavorativa: così, ad esempio, una parte di retribuzione può consistere in elargizioni diversi dal denaro, come le partecipazioni agli utili societari. Inoltre, la proporzionalità può anche mancare, come accade quando il prestatore...