LA VALORIZZAZIONE DELL’ACCESSO ‘PARTECIPATIVO’ NEL PIAO PRO STEKEHOLDERS: PERCHE’ NO?

00 – QUALI DIRITTI E QUALI OPPORTUNITA’ PER GLI STAKEHOLDERS SUL PROCEDIMENTO DI ADOZIONE DEL PIAO?

Recentemente durante un Seminario da me tenuto in materia di redazione di PIAO 2026 alla luce delle Linee Guida DFP 2025 e ultimo PNA ANAC 2025 adottato solo a Gennaio 2026 inoltrato (troppo tardi per una sua applicazione pro PIAO al 31.1.2026: molte PA ‘correggeranno’ il tiro nel corso del 2026 con una integrazione dell’adottato PIAO), tenuto per ‘addetti ai lavori’ (= membri del Gruppo a sostegno del RPCT e membri della cd. “unità organizzativa/gruppo di lavoro dedicato”[1] a sostegno di chi intra PA è il ‘regista’ del PIAO – non  è detto che sia sempre lo stesso RPCT!) ho detto che a loro modo i 4 tipi di accesso(procedimentale, civico semplice, civico generalizzato e quello dei consiglieri) rappresentano la versione B della TRASPARENZA, rispetto cioè alla TRASPARENZA attuata adempiendo agli oneri ostensori stabiliti dalla legge e perché no quelli ‘ulteriori’ dallo stesso PTPCT  (avente valenza ‘Regolamentare”: parola della Cassazione[2]).

Un collega discente a fine Seminario nel salutarmi – congratulandosi con me per la chiarezza espositiva e la concretezza degli esempi esplicativi di tanta ‘scienza’ si congeda dicendomi: “Dottò, comunque c’è anche l’ACCESSO PARTECIPATIVO!”.

E io, preso dall’orario, il pranzo imminente, come il treno per il rientro a casa, rispondo secco e senza dubitare con la mente vagante per la L. 241/1990, portando subito gli accessi da 4 a 5 (!) rispondo: “Vero!”.

Insomma: colpito è affondato (io!), lo ringrazio ora, questo collega discente utilissimo osservatore/suggeritore, con questo articolodi ripasso e spunti vari su tale istituto non proprio frequentemente trattato dalla Dottrina(diciamo ‘operativa’) e dalla Giurisprudenza, pro PIAO in senso lato, più verosimilmente pro Sezione 2 sottosezione 2 ovvero = PIANO DELLA PERFORMANCE, ad una prima sommaria valutazione. Ma, nell’interesse mio e di chi legge, andiamo per gradi/ordine.

Invero, L. 241/1990 alla mano non v’è dubbio alcuno che i soggetti diversi da quelli destinatari del provvedimento emanando e anche da quelli che devono per legge intervenire nel procedimento, cioè quelli dell’art. 9 della L. 241/1990 ai quali il provvedimento emanando può arrecare un pregiudizio hanno un autonomo separato diritto di accesso al procedimento di tipo partecipativo endoprocedimentale secondo quanto recita a comprovail successivo art. 10 co. 1 lett. a) e esso nasce su iniziativa dello stesso soggetto e non della PA:

“Articolo 9– Intervento nel procedimento

        1. Qualunque soggetto, portatore di interessi pubblici o privati, nonché i portatori di interessi diffusi costituiti in associazioni o comitati, cui possa derivare un pregiudizio (((Q e perché non anche quelli parallelamente co-interessati all’adozione del provvedimento, magari scritto ottimamente?))) dal provvedimento, hanno facoltà di intervenire nel procedimento.(((devono all’uopo fare comunicazione-istanza alla PA procedente)))

Articolo 10 - Diritti dei partecipanti al procedimento 

        1. I soggetti di cui all'articolo 7 e quelli intervenutiai sensi dell'articolo 9 hanno diritto:

a)     di prendere visione degli atti del procedimento, salvo quanto previsto dall'articolo 24;”.

Come recita l’art. 10 comma 1 lett. b) sempre della L. 241/1990 tale diritto della lett. a) che precede è funzionale/propedeutico per poi se del caso “presentare memorie scritte e documenti, che l'amministrazione ha l'obbligo di valutare ove siano pertinenti all'oggetto del procedimento”, che è parimenti un loro “diritto” ! Insomma in sede istruttoria di esse si deve dar conto e ….valutarle seriamente!

  Stando alla L. 241/1990 si ha:

A)    un diritto di intervento (art. 10)

I soggetti che partecipano possono:

1. Prendere visione degli atti

--> qui si collega l’accesso partecipativo

2. Presentare:

• memorie scritte
• documenti

B)    Obblighi della PA

L’amministrazione deve:

• consentire la partecipazione
• valutare gli apporti dei partecipanti(se pertinenti all’oggetto del procedimento).

• darne conto (anche implicitamente) nella motivazione

 Se non lo fa: ---> vizio del procedimento (violazione di legge / eccesso di potere)

Viene da chiedersi: certo che la PA  a fronte di comunicazione-istanza dei soggetti di cui all’art. 9 L. 241/1990 deve consentire la loro partecipazione, ma allora, visto anche il principio della reciproca collaborazione di cui all’art. 1 co. 2bis[3] sempre della L. 241/1990, perché non attivare attraverso il PIANO della performance attività di pre-informazione a detti cittadini a fonte dell’imminente avvio di un procedimento? Perché aspettare che siano essi a venire a sapere e poi…come? In che tempi

Sovviene subito alla mente, mutatismutandis, la posizione e ruolo similare degli stakeholders fortemente auspicato dall’ANAC per il PIAO, che pure nasce da un procedimento (!) ed esattamente:

-         a pag. 52 del PNA 2025 l’ANAC scrive:

Partecipazione degli stakeholder

La predisposizione delle diverse Sezioni/Sottosezioni del PIAO richiede lapartecipazione di cittadini, imprese e altri stakeholder. Infatti, attraverso lacollaborazione di questi ultimi nella definizione delle strategie, nella relativaprogettazione e attuazione si crea valore pubblico per i cittadini e la comunità.

Pertanto, si suggerisce di definire una mappatura degli stakeholder ovvero tutti coloroche sono interessati all’attività e agli obiettivi dell’Amministrazione/Ente, e/o chepossono condizionarne il raggiungimento. Tale mappatura potrà essere realizzata inmodo graduale partendo dall’individuazione di alcune macrocategorie per poi passare,a seconda dei casi, in ragione della complessità relazionale, ad un maggiore livello didettaglio. Identificati gli stakeholder, interni ed esterni all’amministrazione, occorrestabilire quali coinvolgere, con quali modalità e in quali fasi dell’attività dipredisposizione del PIAO.

Rispetto alla Sottosezione “Rischi corruttivi e trasparenza”, le opportunità dipartecipazione e collaborazione potrebbero riguardare sia la fase di pianificazione chequella di monitoraggio.”

- a pag 58 del PNA 2025 l’ANAC dice “Al gruppo di lavoro possono partecipare anche soggetti esterni all’amministrazione, quali cittadini, imprese e altri stakeholder*.” (* così definiti ivi a nota 2 di pag. 16: “2 Gli stakeholder, o portatori di interessi, sono individui, gruppi o organizzazioni su cui ricadono gli effetti delle attività o delle decisioni di un’amministrazione/ente e che possono quindi orientare quest’ultima nelle proprie azioni e strategie”).

Ma anche il DFP nel DN del 30.11.2025 – Allegato LLGG per le Province ad es. non scherza sulla necessaria partecipazione degli stakeholders, vedasi ivi i sotto trascritti passaggi alle seguenti pagine (di similare tenore saranno le LLGG pro Ministeri, Regioni e Comuni, ovviamente!):

- a pag. 4: “In sintesi, non si può creare VP senza capire cosa ha valore per i cittadini e la comunità e senza coinvolgere chi ne condiziona la creazione: unità organizzative interne e altre istituzioni pubbliche, private o della società civile, che operano in condizioni di interdipendenza. Poiché il VP ha significati diversi per i vari stakeholder, il PIAO non può che essere partecipato. Promuovendo e implementando i principi del governo aperto all’interno dell’amministrazione, il PIAO contribuisce così al Piano d’Azione Nazionale per il governo aperto, coordinato dal DFP.

- a pag. 7: “6) Partecipazione: al fine di generare VP riconosciuto e condiviso, la pianificazione è partecipata all’interno dell’amministrazione, anche grazie alla creazione di un gruppo di lavoro integrato (GdLIo Integration Team) che coinvolge i responsabili delle SottoSezioni PIAO e i responsabili degli obiettivi di VP (Responsabili Tematici). La partecipazione si estende all’esterno dell’amministrazione, coinvolgendo nel PIAO cittadini, imprese e altri stakeholder.”

- a pag. 14 : “Le decisioni strategiche sono influenzate dalle aspettative degli stakeholder, intesi come destinatari, contributori o semplici portatori di interessi (tutti gli individui o gruppi di essi che dipendono dall’ente per il conseguimento dei propri obiettivi e dai quali, a sua volta, l’amministrazione dipende). La mappatura degli stakeholder e il loro coinvolgimento è un esercizio trasversale a tutte le fasi del processo PIAO.”.

Insomma, non me ne vogliano alcuni RPCT - che ben conosco - che prendono gli interventi/le richieste degli stakeholders sul PTPCT ma anche su altre parti del  PIAO per delle ‘seccature’, se affermo che sia ex lege (L. 241/1990) sia in forza di tali atti di regolazione dell’ANAC e PNA detti stakeholders hanno proprio il diritto :

a) sia di accedere agli atti istruttori del procedimento che porterà all’adozione del PIAO ex artt. 9 e 10 L. 241/1990;
b) sia il diritto di “presentare memorie scritte e documenti, che l'amministrazione ha l'obbligo di valutare”;

Se poi in qualche passaggio di detti atti di regolazione ANAC o DFP utilizzano verbi al condizionale o scrivono ‘le PPAA possono coinvolgere’ costoro, trattasi di autentiche sviste: gli stakeholders devono poter partecipare al procedimento che porta all’adozione del PIAO !!!AAddirittura anche al MONITORAGGIO dell’attuazione delle azioni/misure previste dai PIANI di cui alla Sezione 4 del PIAO, altro che ‘sono una seccatura’ !

V’è, invero  di più, sempre con buona pace dei suddetti RPCT da me poco stimati: se è vero, come è vero ex art. 2 DM DFP 132/2022, che lo scopo ultimo/finalissimo dei vari PIANI in cui si estrinsecano azioni funzionali agli obiettivi strategici della PA è la generazione di VALORE PUBBLICO (VP) (da intendersi come “, inteso come l'i-n-c-r-e-m-e-n-t-o[4] del benessereeconomico, sociale, educativo, assistenziale, ambientale, a favore dei cittadini e del tessuto produttivo.”):

1)     la PA dopo il MONITORAGGIO deve ulteriormente verificare l’efficacia in tal senso (pro VP)  senso/direzione risultasse anche a fine monitoraggio il 100% di tutte le azioni previste e quindi  verificate come tutte attuate (aspetto tutto interno alla PA); 2)     per alcuni degli ambiti del BENESSERE costituente il VP a chi si deve chiedere se non all’esterno della PA, ai cittadini…in una parola agli stakeholders? Diversamente la PA opererebbe in modo AUTOREFERENZIALE e quindi ‘farlocco’[5].

Ecco allora: forse, oltre al coinvolgimento degli stakeholders dalla fase istruttoria del PIAO (PROGRAMMAZIONE) sino alla fase di rendicontazione (stato attuazione azioni/misure dei vari PIANI = MONITORAGGIO) servono forse anche audit degli stessi destinatari ultimi di dette azioni/misure per l’ultimissima verifica (quella dell’EFFICACIA del PAIO pro VALORE PUBBLICO): no ???!!! Certo che sì !!! Serve comunque la fase finalissima della valutazione degli IMPATTI (v. infra al § 01).

E invece in realtà cosa avviene nel 95% delle PP.AA. italiane? Se va bene detti stakeholders vengono contattati dalle PP.AA./ammessi ad una minima forma di possibilità di partecipazione unicamente una volta all’anno, a PIAO chiuso mettendo loro a disposizione una sua bozza finalissima praticamente ‘blindata’ (= a Piano della Performance e PTPCT praticamente già confezionati !!!): e quando, esattamente? Ma, sicuramente, in occasione della/e Giornate della Trasparenza, organizzati  rarissimamente con adeguati e reali spazi temporali di intervento degli stakeholders presenti fisicamente in aula o on line ‘apprendenti’ il testo finale nella giornata stessa dell’evento; antecedentemente durante la fase finale dell’istruttoria del PIAO (e quindi dei suoi vari PIANI) a bozza finalissima elaborata (magari di 500 pagine!) messa in consultazione on line per acquisire osservazioni e proposte dai trascurati stakeholders! Questo è il film che dal 2013 si ripropone in quasi tutte le PP.AA.: vogliamo negarlo ? E il tutto spesso addirittura in un’unica giornata tra fine dicembre e i primi 20 giorni di Gennaio in vista della scadenza del termine di adozione del PIAO 31 Gennaio, aggiungendo al Piano PERFPRMANCE quello su ANTICORRUZIONE. Decisamente …non ci siamo !

Quanto poi a queste “Giornate della Trasparenza” - obbligatorie per legge: ecco perché si tengono sempre anche nelle PP.AA. meno ‘attente’! Su di esse ed il rapporto col PTPCT oggi intra PIAO (alla pari del Piano della Performance), bisogna chiarire un grande equivoco operativo di fondo in cui cadono molte PP.AA. operando contra legem quanto ad esse! Serve prima, però, esaminare nei punti T0 e T1 che seguono la relativa evoluzione normativa e alla fine le mie conclusioni a chiusura di questo primo § 00:

Ø     T0 - art. 11 commi 1 e 6 D.Lgs. 150/2009 (= PERFORMANCE = PIANO DELLA PERFROMANCE) poi abrogati: “Articolo 11 - Trasparenza”

[1. La trasparenzae' intesa come accessibilita' totale, anche attraverso lo strumento della pubblicazione sui siti istituzionali delle amministrazioni pubbliche, delle informazioni concernenti ogni aspetto dell'organizzazione, degli indicatori relativi agli andamenti gestionali e all'utilizzo delle risorse per il perseguimento delle funzioni istituzionali, dei risultati dell'attivita' di misurazione e valutazione (((della PERFORMANCE, ovviamente!!!!))) svolta dagli organi competenti, allo scopo di favorire forme diffuse di controllo del rispetto dei principi di buon andamento e imparzialita'. Essa (((INTESA COME SOPRA))) costituisce livello essenziale delle prestazioni erogate dalle amministrazioni pubbliche ai sensi dell'articolo 117, secondo comma, lettera m), della Costituzione.]

[6. Ogni amministrazione presenta il Piano e la Relazione sulla performancedi cui all'articolo 10 comma 1, lettere a)[6] e b)[7], alle associazioni di consumatori o utenti, ai centri di ricerca e a ogni altro osservatore qualificato, nell'ambito di apposite giornate della trasparenza senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica.]

Tutto chiaro: 2 documenti da elaborarsi entro 2 date differenti dell’anno = 2 giornate relative pro TRASPARENZA : tutto torna(va!). Dette2 “giornate”giornate erano:

• un momento pubblico obbligatorio
• finalizzato a:
  • presentare:
    • Piano della performance
    • Relazione sulla performance
  • coinvolgere:
    • stakeholder (utenti, associazioni, ricerca)
• senza nuovi oneri per la finanza pubblica

Erano, quindi strumento di accountability[8] e partecipazione esterna esclusivamente dedicate al PIANO DELLA PERFORMANCE.

Le giornate sonoo meglio erano dal 2009:

• un momento pubblico obbligatorio
• finalizzato a:
  • presentare:
    • Piano della performance
    • Relazione sulla performance
  • coinvolgere:
    • stakeholder (utenti, associazioni, ricerca)
• senza nuovi oneri per la finanza pubblica

Ø     T1 - Con il D.Lgs. 97/2016 detto art. 11 viene abrogato e dette due giornate ‘dedicate’ alla trasparenza della PERFORMANCE fuoriescono curiosamente dal D.Lgs. 150/2009 ed entrano/transitano nel D.Lgs. 33/2013 che si occupa della diversa materia della TRASPARENZA….in generale: assolutamente non della PERFORMANCE anche se all’art. 46 dello stesso v’è una normetta non proprio scrurabile da parte degli OIV/NDV di tutta Italia !!! Eccome i 3 commi  dell’art. 10 del D.Lgs. 33/1023 curisamente rubricato “Coordinamento con il Piano triennale per la prevenzione della corruzione” (((CORRUZIONE altra materia ancora !!! E siamo a 3!))) attinenti alla questione:

- Comma 3 : “ 3. La promozione di m-a-g-g-i-o-r-i livelli di trasparenza costituisce un obiettivo strategico di ogni amministrazione[9], che deve tradursi nella definizione di obiettivi (((evidentemente di PERFORMANCE))) organizzativi e individuali. (((MAGGIORI rispetto a quali già dovuti ? Sono quelli già disposti dalla legge: ante D.Lgs. 33/2013 / dallo stesso D.Lgs. 33/2013 / da altre leggi successive ad esso): è la cd. TRASPARENZA ULTERIORE di cui anche la L. 190/2012 parla. Altra interpretazione non è possibile sul piano letterale come su quello sistematico !!!)))

- Comma 4: “4. Le amministrazioni pubbliche garantiscono la massima trasparenza in ogni fase del ciclo di gestione della performance.”;

 - Comma 6: “6. Ogni amministrazione presenta il Piano e la Relazione sulla...