POLIZZA ASSICURATIVA OBBLIGATORIA EX ART 1 COMMA 4-BIS L. 20/1994 POST L. 1/2026: MOLTE OMBRE ED INCERTEZZE, OVVIO CHE SI VA AD UN DIFFERIMENTO DELL’OBBLIGO DI STIPULA

00 – IL CONTESTO NORMATIVO IPERTROFICO[1]

Il Popolo italiano a giudizio di chi scrive e forse di molti altri è uno dei popoli più fantasiosi al Mondo. Il Nostro DNA grida Libertà in ogni aspetto della vita quotidiana e la Fantasia è sicuramente un modo per esprimere tale anelito, forse derivatoci (passato al nostro DNA cellulare) da secoli di soggezione al Dominatore di turno.

Ecco che, arrivato lo Stato, da ultimo quello Repubblicano e Democratico, la modalità statale di contenere siffatta tendenza alla libertà di milioni di persone, talvolta (ma credo in pochi) celante anche una buona dose di Egoismo, il rimedio della PROLIFERAZIONE LEGISLATIVA è stato ed è anche oggi l’unico rimedio possibile, non materialmente violento (anche se certe leggi sono state e sono in parte anche oggi ai limiti della violenza fisica…pensando a certe coercizioni materiali incidenti sui nostri corpi): sul punto addirittura, taluno ha provato dare una lettura legittimante partendo dall’art. 32 comma 2 Cost. ignorandone il periodo II “Nessuno puo` essere obbligato a un determinato trattamento sanitario se non per disposizione di legge. La legge non puo` in nessun caso violare i limiti imposti dal rispetto della persona umana.”. Preferisco non commentare ! Non c’è peggior sordo di chi non solo non vuol sentire ma neppure capire!

A questo anelito di LIBERTA’ con conseguente PROLIFERAZIONE NORMATIVA in Italia secondo chi scrive non c’è rimedio. Lo stesso Manzoni nei “Promessi sposi” ci ha messo in guardia: se esiste un Avvocato “Azzeccagarbugli” significa che il tessuto normativo consente ai professionisti del diritto – ma anche a Giudici ed anche Pubblici Ministeri ! - autentici salti mortali arrivando per un dato problema giuridico alla soluzione NERA come a quella BIANCA, a ….piacimento: una vittima il cittadino-cliente !

Le dichiarazioni del Ministro Nordio sul numero delle leggi vigenti in Italia? Pare oscillino tra le 150.00 e le 250.000 ! Interessante come la IA interpellata in merito così sintettizza e…bene:

“ 1. La tesi principale: “La corruzione nasce anche dalla proliferazione normativa”

Nordio sostiene da tempo che l’eccesso di norme e la loro complessità siano uno dei principali fattori che favoriscono corruzione, inefficienza amministrativa e burocrazia.

Secondo il ministro:

· Se devi “bussare a cento porte invocando cento leggi diverse”, aumenta la possibilità che qualcuno chieda un “aiuto” per far procedere una pratica;[gnewsonline.it]

· La “proliferazione normativa” è una delle cause strutturali della corruzione interna oltre alla semplice avidità umana;[lanotiziagiornale.it]

· Serve semplificazione, non solo repressione: “più leggi vengono sfornate, più aumenta il rischio”.[lanotiziagiornale.it]

In occasione della Giornata internazionale contro la corruzione (dicembre 2024), Nordio ha ribadito questi concetti in vari interventi pubblici.”

Come è noto, stante

- l’art. 28 Cost. (“I funzionari e i dipendenti dello Stato e degli enti pubblici sono direttamente responsabili, secondo le leggi penali, civili e amministrative, degli atti compiuti in violazione di diritti. In tali casi la responsabilita` civile si estende allo Stato e agli enti pubblici”)

- e le norme della L. 20/1994 che delimitano la sussistenza della responsabilità erariale di cui all’art. 1 L. 20/1994 solo per le azioni od omissioni danneggianti (direttamente/indirettamente) la PA (patrimonio o immagine[2]; la condanna per giudizio di conto è fattispecie a sé stante concettualmente: è una condanna contabile ma non erariale, perché ha natura e funzione del tutto diverse rispetto al giudizio di responsabilità amministrativa.) solo se posti in essere con dolo o colpa grave (ma se posti in essere con colpa live: caso rarissimo, stando alle sentenze assolutorie della Gr. della Corte dei Conti !!!);
ante L. 1/2026 funzionari e i dipendenti dello Stato e degli enti pubblici ben potevano, se volevano e potevano, assicurarsi: anzi molti sindacati del Pubblico Impiego associano alla tessera sindacale annuale anche una polizza assicurativa esattamente contro i danni erariali de quo, esclusi quelle causati con dolo, ovviamente.

Tessera sindacale a parte; l’assicurazione cd. contro i Danni erariali intra PA l’avevano sicuramente i Dirigenti, molte EE.QQ. e diversi Funzionari, ma a loro spese.

Si ricordi come la Legge 244 articolo 3, comma 59, contiene la previsione di nullità del contratto di assicurazione stipulato dall’ente in favore dei propri amministratori “per i rischi derivanti dall’espletamento dei compiti istituzionali…”.

Diversa ipotesi è quella, nell’ambito del cd. codice dei contratti (D.Lgs. 36/2023), la destinazione del 20% delle risorse stanziate per gli incentivi alle funzioni tecniche a copertura degli oneri di assicurazione obbligatoria del personale, che si riferisce alla responsabilità civile dei dipendenti che si occupano di attività contrattuale (Allegato I.10 del Codice). L’unica deroga è stata prevista con il parere 19/2025 dalla Sezione Autonomie ed è peraltro circoscritta agli appalti, ove il divieto di cui alla legge 244/2007 sopra richiamata non si applica alla copertura dei danni derivanti dall’esercizio dell’attività professionale del progettista e del verificatore che siano dipendenti pubblici.

Previsione normativa speciale di obbligo assicurativo è, dunque, quella contenuta nel D.Lgs. 36/2023 che, ben palettata quanto ai soggetti-dipendenti di PA beneficiari, addirittura ne prevede il pagamento a carico della PA, cioè dello stesso Erario: v. ivi art. 45 e correlato Allegato. Chi scrive vi ha scritto su, su questa stessa rivista on line, il 27.10.2025 con l’articolo “L’AMBITO APPLICATIVO DELL’OBBLIGO DI COPERTURA ASSICURATIVA AI SENSI DEL D.LGS. N. 36/2023 ART. 45 SECONDO LA CORTE DEI CONTI SEZ. AUTONOMIE DELIBERA N.19 DEL 2.10.2025. - Luci ed ombre nella deliberazione della CDC Sez. delle Autonomie n. 19/2025”.

Ma oggi, dopo la L. 1/2026 i soggetti, dipendenti pubblici, diversi da Dirigenti, EE.QQ. e Funzionari, che devono fare a fronte del tenore del comma 4bis dell’art. 1 L. 20/1994? E intra PP.AA. tra i soggetti (Dirigenti) che devono conferire incarichi cosa ne pensano in merito alla cd. platea dei soggetti tenuti ad assicurarsi?

01 – LA QUESTIONE DEL SIGNIFICATO/PORTATA DELL’ART. 1 COMMA 4BIS DELLA L. 20/1994 DOPO LA L. 1/2026

Ebbene, esattamente in siffatto contesto normativo ipertrofico si pone anche la questione dell’esatta portata/significato del nuovo comma 4bis dell’art. 1 L 20/1994, che riporto subito in appresso (la prima parola va sempre al testo della norma che si sta esaminando), ovviamente l’intero articolo con in sfondo giallo le novità post L. 1 2026:

“Articolo 1 - Azione di responsabilità

1. La responsabilità dei soggetti sottoposti alla giurisdizione della Corte dei conti in materia di contabilità pubblica è personale e limitata ai fatti ed alle omissioni commessi con dolo o con colpa grave, ferma restando l'insindacabilità nel merito delle scelte discrezionali. La prova del dolo richiede la dimostrazione della volonta' dell'evento dannoso. Costituisce colpa grave la violazione manifesta delle norme di diritto applicabili, il travisamento del fatto, l'affermazione di un fatto la cui esistenza è incontrastabilmente esclusa dagli atti del procedimento o la negazione di un fatto la cui esistenza risulta incontrastabilmente dagli atti del procedimento. Ai fini della determinazione dei casi in cui sussiste la violazione manifesta delle norme di diritto applicabili si tiene conto, in particolare, del grado di chiarezza e precisione delle norme violate nonché dell'inescusabilità e della gravità dell'inosservanza. Non costituisce colpa grave la violazione o l'omissione determinata dal riferimento a indirizzi giurisprudenziali prevalenti o a pareri delle autorità competenti. In ogni caso e' esclusa la gravita' della colpa quando il fatto dannoso tragga origine dall'emanazione di un atto vistato e registrato in sede di controllo preventivo di legittimita' ovvero dagli atti richiamati e allegati che costituiscono il presupposto logico e giuridico dell'atto sottoposto a controllo. La gravita' della colpa e ogni conseguente responsabilita' sono in ogni caso escluse per ogni profilo se il fatto dannoso trae origine da decreti che determinano la cessazione anticipata, per qualsiasi ragione, di rapporti di concessione autostradale, allorche' detti decreti siano stati vistati e registrati dalla Corte dei conti in sede di controllo preventivo di legittimita' svolto su richiesta dell'amministrazione procedente. Il relativo debito si trasmette agli eredi secondo le leggi vigenti nei casi di illecito arricchimento del dante causa e di conseguente indebito arricchimento degli eredi stessi.

1.1. La responsabilità è limitata ai fatti e alle omissioni commessi con dolo nei seguenti casi:

a) conclusione di accordi di conciliazione nel procedimento di mediazione o in sede giudiziale da parte dei rappresentanti delle amministrazioni pubbliche di cui all'articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165;

b) conclusione di procedimenti di accertamento con adesione, di accordi di mediazione, di conciliazioni giudiziali e di transazioni fiscali in materia tributaria.

1- bis . Nel giudizio di responsabilità, fermi restando il potere di riduzione e l'obbligo di esercizio del potere riduttivo nei casi previsti dal comma 1-octies del presente articolo, nella quantificazione del danno deve tenersi conto dell'eventuale concorso dell'amministrazione danneggiata nella produzione del danno medesimo e dei vantaggi comunque conseguiti dall'amministrazione di appartenenza, o da altra amministrazione, o dalla comunità amministrata in relazione al comportamento degli amministratori o dei dipendenti pubblici soggetti al giudizio di responsabilità.

1- ter . Nel caso di deliberazioni di organi collegiali la responsabilità si imputa esclusivamente a coloro che hanno espresso voto favorevole. Nel caso di atti che rientrano nella competenza propria degli uffici tecnici o amministrativi la responsabilità non si estende ai titolari degli organi politici che in buona fede li abbiano approvati ovvero ne abbiano autorizzato o consentito l'esecuzione. Il secondo periodo si interpreta nel senso che la buona fede dei titolari degli organi politici si presume, fino a prova contraria, fatti salvi i casi di dolo, quando gli atti adottati dai medesimi titolari, nell'esercizio delle proprie competenze, sono proposti, vistati o sottoscritti dai responsabili degli uffici tecnici o amministrativi, in assenza di pareri formali, interni o esterni, di contrario avviso.

1- quater. Se il fatto dannoso è causato da più persone, la Corte dei conti, valutate le singole responsabilità, condanna ciascuno per la parte che vi ha preso.

1- quinquies. Nel caso in cui al comma 1- quater i soli concorrenti che abbiano conseguito un illecito arricchimento o abbiano agito con dolo sono responsabili solidalmente. La disposizione di cui al presente comma si applica anche per i fatti accertati con sentenza passata in giudicato pronunciata in giudizio pendente alla data di entrata in vigore del decreto-legge 28 giugno 1995, n. 248. In tali casi l'individuazione dei soggetti ai quali non si estende la responsabilità solidale è effettuata in sede di ricorso per revocazione.

1-sexies. Nel giudizio di responsabilita', l'entita' del danno all'immagine della pubblica amministrazione derivante dalla commissione di un reato contro la stessa pubblica amministrazione accertato con sentenza passata in giudicato si presume, salva prova contraria, pari al doppio della somma di denaro o del valore patrimoniale di altra utilita' illecitamente percepita dal dipendente.

1-septies. Nei giudizi di responsabilita' aventi ad oggetto atti o fatti di cui al comma 1-sexies, il sequestro conservativo [di cui all'articolo 5, comma 2, del decreto-legge 15 novembre 1993, n. 453, convertito, con modificazioni, dalla legge 14 gennaio 1994, n. 19] , e' concesso in tutti i casi di fondato timore di attenuazione della garanzia del credito erariale.

1-octies. Salvi i casi di danno cagionato con dolo o di illecito arricchimento, la Corte dei conti esercita il potere di riduzione ponendo a carico del responsabile, in quanto conseguenza immediata e diretta della sua condotta, il danno o il valore perduto per un importo non superiore al 30 per cento del pregiudizio accertato e, comunque, non superiore al doppio della retribuzione lorda conseguita nell'anno di inizio della condotta lesiva causa dell'evento o nell'anno immediatamente precedente o successivo, ovvero non superiore al doppio del corrispettivo o dell'indennità percepiti per il servizio reso all'amministrazione o per la funzione o l'ufficio svolti, che hanno causato il pregiudizio.

1-novies. Nella sentenza di condanna la Corte dei conti può, nei casi più gravi, disporre a carico del dirigente o del funzionario condannato la sospensione dalla gestione di risorse pubbliche per un periodo compreso tra sei mesi e tre anni. L'amministrazione, conseguentemente, avvia immediatamente un procedimento ai sensi dell'articolo 21 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, da concludere improrogabilmente entro il termine della sospensione disposta con il passaggio in giudicato della sentenza, e assegna il dirigente o il funzionario sospeso a funzioni di studio e ricerca.

1-decies. L'avvenuto spontaneo pagamento di tutti gli importi indicati nella sentenza definitiva di condanna determina la cessazione di ogni altro effetto della condanna medesima.

2 . Il diritto al risarcimento del danno si prescrive in ogni caso in cinque anni, decorrenti dalla data in cui si è verificato il fatto dannoso , indipendentemente dal momento in cui l'amministrazione o la Corte dei conti sono venuti a conoscenza del danno, ovvero, in caso di occultamento doloso del danno, realizzato con una condotta attiva o in violazione di obblighi di comunicazione, dalla data della sua scoperta.

2- bis . Per i fatti che rientrano nell'ambito di applicazione dell'art. 1, comma 7, del decreto-legge 27 agosto 1993, n. 324, convertito, con modificazioni, dalla legge 27 ottobre 1993, n. 423, la prescrizione si compie entro cinque anni ai sensi del comma 2 e comunque non prima del 31 dicembre 1996.

2- ter . Per i fatti verificatisi anteriormente alla data del 15 novembre 1993 e per i quali stia decorrendo un termine di prescrizione decennale, la prescrizione si compie entro il 31 dicembre 1998, ovvero nel più breve termine dato dal compiersi del decennio.

3. Qualora la prescrizione del diritto al risarcimento sia maturata a causa di omissione o ritardo della denuncia del fatto, rispondono del danno erariale i soggetti che hanno omesso o ritardato la denuncia. In tali casi, l'azione è proponibile entro cinque anni dalla data in cui la prescrizione è maturata.

4. La Corte dei conti giudica sulla responsabilità amministrativa degli amministratori e dipendenti pubblici anche quando il danno sia stato cagionato ad amministrazioni o enti pubblici diversi da quelli di appartenenza, per i fatti commessi successivamente alla data di entrata in vigore della presente legge.

4-bis. Chiunque assuma un incarico che comporti la gestione di risorse pubbliche dalla quale discenda la sua sottoposizione alla giurisdizione della Corte dei conti è tenuto a stipulare, prima dell'assunzione dell'incarico, una polizza assicurativa a copertura dei danni patrimoniali cagionati dallo stesso all'amministrazione per colpa grave. Nei procedimenti per i danni patrimoniali, l'impresa di assicurazione è litisconsorte necessario.”

Orbene, se è pacifico, quanto ovvio, che dinanzi ad un incarico che comporta gestione di risorse pubbliche sussiste sempre la giurisdizione della Corte dei conti sulla cattiva gestione di dette risorse pubbliche assegnate in gestione a persona fisica, stante il tenore dell’art. 103 co. 2 Cost. che recita “La Corte dei conti ha giurisdizione nelle materie di contabilita` pubblica e nelle altre specificate dalla legge.” e stante il significato/i confini esatti della locuzione CONTABILITA’ PUBBLICA. Invero la Gr. (Corte dei conti, Corte costituzionale, Cassazione) interpreta “materie di contabilità pubblica” come:

·tutte le vicende attinenti alla gestione del pubblico denaro,

·le situazioni in cui occorre accertare responsabilità per danni arrecati all’erario,

·la verifica della regolarità dei conti e della gestione di beni, fondi e valori pubblici.

In un interessante documento della Ragioneria Generale dello Stato (v. chrome-extension://efaidnbmnnnibpcajpcglclefindmkaj/https://campusrgs.rgs.mef.gov.it/pluginfile.php/37238/mod_page/content/22/9.1.1.1.%20giurisdizione%20e%20competenza%20CdC.pdf ) si legge al Capitolo “9.1.1.1 Giurisdizione e competenza della Corte dei Conti” il seguente § c:
c. Funzioni Giurisdizionali - Le funzioni giurisdizionali, invece, che maggiormente interessano sul piano prettamente del contenzioso di competenza delle RTS, sono sommariamente elencate nel comma 2 dell’art. 103 della costituzione, a mente del quale: “[II] La Corte dei conti ha giurisdizione nelle materie di contabilità pubblica e nelle altre specificate dalla legge”. Il comma va interpretato e chiarito nella sua più ampia accezione, nel senso che essa giudica sulle responsabilità di chiunque abbia la gestione del pubblico denaro e quindi è competente a giudicare gli agenti contabili, gli amministratori e i funzionari pubblici per tutte le vicende comunque concernenti la gestione di risorse pubbliche. Va tenuto infatti presente il diverso impianto normativo rispetto a quello vigente alla momento della sua formulazione originaria. La norma costituzionale si riferiva strettamente alle origini della giurisdizione della Corte dei Conti che giudicava unicamente in materia di giudizi di conto e di responsabilità degli amministratori pubblici.
All’attualità, la norma va reinterpretata (((!!!))) in modo dinamico ed evolutivo anche in conseguenza delle trasformazioni dell’agire amministrativo e va inteso nel senso che la Corte dei Conti è competente a giudicare agenti contabili, amministratori e funzionari pubblici per tutte le vicende comunque attinenti alla gestione di risorse pubbliche intese nel senso più ampio del termine.”

In effetti, nel saggio “LA NOZIONE DI CONTABILITÀ PUBBLICA NELLA GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE” di Pelino Santoro (Magistrato contabile[3]) al § 2.3 I CONTENUTI afferma quanto segue con evidente estensione della tutela/della giurisdizione (della Corte dei Conti ex art. 103 co. Cost.) oltre il “denaro” sino ai “beni”:

“I due giudizi (conto e responsabilità), sebbene distinti per l'oggetto (responsabilità contabile e responsabilità amministrativa in senso stretto) ed entro certi limiti per i soggetti (agenti contabili ed impiegati amministrativi), infatti, hanno entrambi lo scopo di tutelare il pubblico danaro mediante la reintegrazione dei danni subiti dall'erario per irregolarità di gestione o per comportamenti imputabili agli agenti ed agli impiegati22; da questa affermazione di principio, tuttavia, si è tratto il corollario che nell’ambito di tale tutela del pubblico denaro rientrano solo le attività dei pubblici dipendenti pubblici che abbia ad oggetto beni che sono già entrati nella disponibilità del soggetto pubblico e che dia luogo, essenzialmente, a rapporti di servizio fra il soggetto pubblico e i titolari di suoi organi, siano o meno legati da rapporto di pubblico impiego; in questo ambito non rientrano le norme concernenti la predisposizione dei titoli giuridici delle entrate a carattere tributario, e quindi i rapporti che, per quanto attiene alle entrate dello Stato, si sostanziano nell'accertamento tributario, trattandosi di rapporti che non hanno ad oggetto beni già pertinenti all'ente pubblico, ma sorgono e si svolgono fra soggetti distinti, avendo lo scopo di fornire all'ente pubblico una parte dei mezzi ad esso occorrenti per il perseguimento delle proprie finalità, cioè una parte di quei mezzi che poi, una volta acquisiti dall'ente, formeranno oggetto, dal momento della riscossione, della contabilità pubblica” (24: C. cost. 8 novembre 1982 n. 185).

Questo orientamento, sui confini della locuzione “contabilità pubblica” oggettivamente delineante la locuzione “risorse pubbliche” coincide esattamente con quello espresso anche dalla giurisdizione della Corte dei conti sulla quale ai lettori:
a) l’ordinamento non vede la ricorribilità in cassazione per violazione di legge;
b) l’ordinamento non vede e non vedrà la separazione delle carriere estesa anche alla Corte dei Conti per cui Giudice e PM erariale restano - pericolosamente, a giudizio di chi scrive ! - sul binario della monocarriera.

Nella giurisprudenza della Corte dei conti, invero, il concetto di gestione di risorse pubbliche è interpretato in senso ampio, includendo:

1. Qualsiasi attività di amministrazione, uso o controllo di denaro o beni pubblici

La Corte dei conti considera “gestione” ogni attività che incida sull’impiego di risorse pubbliche, non solo in termini finanziari, ma anche di efficienza, economicità ed efficacia.
Questa definizione emerge chiaramente nel quadro dei controlli sulla gestione, che verificano se l’operato dei responsabili rispetti tali criteri;

2. Attività svolte da soggetti pubblici e privati vincolati al perseguimento di finalità pubbliche

La gestione pubblica non è limitata ai dipendenti pubblici: anche soggetti privati possono rientrarvi, quando siano vincolati da un “rapporto di servizio” alla gestione di fondi pubblici destinati a finalità pubbliche (es. contributi, sovvenzioni, affidamenti).
 

3. Attività che possono causare danno erariale

Il concetto di gestione è strettamente collegato alla responsabilità amministrativa per danno erariale: si parla di gestione ogni volta che un soggetto, nell’esercizio di funzioni pubbliche o nell’impiego di risorse pubbliche, può arrecare un pregiudizio al patrimonio pubblico.
 

Quindi Secondo la giurisprudenza ed autorevolissima Dottrina (contabile e togata) le “materie di contabilità pubblica” rappresentano tutto ciò che riguarda la gestione del denaro, dei beni e del patrimonio pubblico, incluse:

- responsabilità erariali,

- rendiconti e giudizi di conto,

- gestione finanziaria e programmatoria,

- uso di risorse pubbliche anche da parte di privati con rapporto di servizio.

Questa nozione, affermata dalla Corte dei conti, dalla Corte costituzionale e dalla Cassazione, deriva da una lettura estensiva dell’art. 103, co. 2 Cost..

Concludendo, ricordiamo che “Corte dei conti giudica quando sono presenti due condizioni fondamentali:

1. Esistenza di un rapporto di servizio (anche di fatto) con la PA

Il soggetto deve essere legato alla Pubblica Amministrazione da un rapporto di servizio, che può essere:

·formale (dipendente, dirigente, amministratore pubblico, incaricato, consulente, commissario, progettista, ecc.);

·oppure di fatto, quando il soggetto, pur non dipendente, gestisce risorse pubbliche nell’interesse dell’amministrazione.

La giurisprudenza è chiarissima: anche un incaricato esterno, una società in house, un professionista o un soggetto privato affidatario di funzioni pubbliche risponde per danno erariale se utilizza male risorse pubbliche.

2. Presenza di un danno erariale

Il danno deve essere:

·patrimoniale (perdita di beni, risorse, fondi), oppure

·da disservizio (mancato rendimento della funzione pubblica), oppure

·d’immagine, in casi gravi.

La Corte dei conti accerta se il comportamento dell’incaricato abbia provocato:

·sprechi,

·irregolarità contabili,