QUANDO ASSUMERE L’IMPEGNO DI SPESA PRO OBBLIGAZIONI NASCENTI IN CAPO ALLA PA EX D.LGS. 36/2023?

00 – COSA DICONO LE FONTI NORMATIVE VIGENTI IN ITALIA

00.1 – IMPEGNO DI SPESA

Chi dipendente pubblico nasce come “Amministrativo” e tale resta operativamente per decenni o tale lo è stato, non ama particolarmente la normazione della contabilità pubblica, ma siccome alcuni provvedimenti comportano una spesa (oltre ad esistere atti che comportano entrate: provvedimenti  passivi ed atti attivi par che si dicano!), è giocoforza conoscere bene ed applicare esattamente anche per un “Amministrativo” sul lavoro (e non solo in vista di concorsi pubblici) le regole basilari (diciamo l’A, B, C) almeno delle cd. fasi delle ENTRATE e fasi della SPESA.

Chi incautamente, per velocizzare, si affidasse ad una IA, quale docente-assistente pro rapida erudizione su di esse, nel 90% dei casi avrà il seguente discreto - ma IMPRECISO e LACUNOSO: ahi ahi  le II.AA ! - quadro d’insieme, comunque d’orientamento:

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Atti e provvedimenti attivi e passivi nella contabilità pubblica

Nella contabilità finanziaria degli enti pubblici, gli atti (o provvedimenti) che danno origine alle fasi dell’entrata o della spesa si distinguono in attivi e passivi, a seconda che riguardino:

• entrate → atti attivi
• spese → atti passivi

Di seguito il quadro completo.

ATTI ATTIVI (riguardano l’entrata)

Gli atti attivi sono quelli con cui l’amministrazione accerta o comunque avvia un introito, cioè riconosce un credito o dispone la riscossione.
 

1. Accertamento dell’entrata

È l’atto con cui si verifica: il titolo giuridico del credito, il soggetto debitore, l’importo, l’esigibilità.

Esempi di atti attivi:

• deliberazione di approvazione di un avviso di pagamento;
• determinazione che accerta un contributo in entrata;
• provvedimento che accerta un trasferimento da altro ente;
• decreto che fissa un canone o una tassa dovuta.

2. Riscossione

Atti che materialmente realizzano l’entrata:

• reversale d’incasso;
• quietanza del tesoriere.

ATTI PASSIVI (riguardano la spesa)

Gli atti passivi sono quelli con cui l’amministrazione assume obbligazioni verso terzi e successivamente ne dispone il pagamento.

Fanno parte delle fasi della spesa:
 

1. Impegno

È l’atto fondamentale della spesa: l’amministrazione assume un obbligo giuridico verso un creditore determinato (((ERRATO: tale effetto si ha dopo la firma di un contratto: atto civilistico bilaterale; l’impegno di spesa, quello normato dal D.Lgs. 118/2011 pare che segua la stipula del contratto, fonte esatta dell’obbligazione che la PA assume))).

Esempi di atti passivi di (((recte: comportanti a seguire un ))) impegno (((di spesa: materialmente/formalmente è atto a sé !!!))):

• determinazione a contrarre e determinazione di aggiudicazione;
• approvazione di un contratto o convenzione con un fornitore;
• provvedimento che dispone un contributo a un soggetto terzo;
• nomina di un incarico professionale.
   

2. Liquidazione

Atto con cui si verifica che la spesa è: certa, liquida, esigibile, conforme al contratto o titolo giuridico.

Esempi:

• determinazione di liquidazione fattura;
• verbale di collaudo o attestazione di regolare esecuzione.

3. Ordinazione (mandato di pagamento)

È l’atto con cui si dispone il pagamento al tesoriere.

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IMPRECISO: v. sopra chiose tra ((( ))) Perché anche LACUNOSO? Dove sta ad es. sul fronte della SPESA la cd. PRENOTAZIONE DELL’IMPEGNO DI SPESAe la definizione della ESIGIBILITA’ ad es. del credito vantato dal terzo contraente verso la PA a fronte del contratto stipulato ( es. di appalto o di per una fornitura di beni/servizi o prestazione d’opera professionale per un parere pro veritate ???

Come si vedrà leggendo infra quanto il CdS IV Sez. ci illumina in sentenza n. 1761/2026 anche su tali istituti è bene avere le idee chiare, …anche se Funzionari “Amministrativi” e magari attuarli anche per tranquillità del nostro patrimonio personale, nelle more della acquisizione (dall’1.1.2027 obbligati!) della polizza assicurativa ex lege imposta dalla nota L. 1/2026 (a modifica della L. 20/1994) a tutela della nostra responsabilità civile (e quindi dei nostri beni: mobili[denaro]  o immobili[casa in cui viviamo]) derivante  dai  danni erariali (all’Erario = alla nostra stessa PA datoriale!) eventualmente procurati l-a-v-o-r-a-n-d-o quotidianamente !!!

Prima di passare all’esame dei chiarimenti fornitici dal CDS Sez. IV (Presidente  Vicario Dott. Lopilato in sostituzione del Pres. Titolare Dott. Carbone) in detta recentissima sentenza (18.12.2025 anche se poi repertoriata su Anno 2026) sia consentito premettere e precisare due generali aspetti nozionistici giuridico-contabili ben diffusi anche tra i Funzionari “Amministrativi” ormai con diversi decenni di esperienza sul campo, sovente laureati in Giurisprudenza o in Economia e Commercio:

1)     in ordine alla responsabilità derivante dalla circostanza - possibile! -  di far sorgere una obbligazione (a nome e per conto della PA) senza aver assunto p-r-i-m-a il relativo  IMPEGNO di spesa pro provvista del pubblico denaro necessario per adempiere all’obbligazione detta del PAGAMENTO.

2)     sulla nozione (ordinaria, direi) di ESIGIBILITA’ di un credito (spesa = debito per la PA debitrice a fronte di un atto passivo) secondo i dettami sacri del codice civile (ben diversa da quella ex D.Lgs. 118/2011, pare !!!).

In ordine al punto n. 1), devesi dire che il compagno di lavoro e di viaggio detto TUAL o TUOEL, cioè il D.Lgs. 267/2000, ben prima e analiticamente del D.Lgs. 118/2011 (Disposizioni in materia di armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio delle Regioni, degli enti locali e dei loro organismi, a norma degli articoli 1 e 2 della legge 5 maggio 2009, n. 42.), così ci illumina  all’art. 191 comma 4 (trattando però prima all’art. 183 V-A-G-A-M-E-N-T-E sulla relativa “possibilità” (!!!???) della PRENOTAZIONE), studiato ‘a menadito’ per l’esame concorsuale pro immissione nei ruoli delle PP.AA. e poi tenuto sempre sulla scrivania negli anni, ma è bene leggere anche i commi 1 e 2 debitamente chiosati tra ((( ))):

Articolo 191  - Regole per l'assunzione di impegni e per l'effettuazione di spese.

1. Gli enti locali possono effettuare spese (((Q: assumere obbligazioni o LIQUIDARE E PAGARE??? Sono aspetti e momenti diversi: ma l’obbligazione NASCE già per la PA dopo la stipula del contratto!!!)))  solo se sussiste l'impegno contabile registrato sul competente programma del bilancio di previsione e l'attestazione della copertura finanziaria di cui all'art. 153, comma 5. (…..).

La comunicazione dell'avvenuto impegno (((= AVVENUTA ASSUNZIONE DELLO STESSO))) e della relativa copertura finanziaria, riguardanti le somministrazioni, le forniture e le prestazioni professionali, è effettuata contestualmente all'ordinazione della prestazione (((??? Cosa è esattamente questa “ordinazione” ??? E’ la stipula del contratto fonte dell’obbligazione ‘pagare’ [ALFA] o atto successivo alla stipula e mera modalità di acquisizione differita e/o magari anzi frazionata dei beni acquistati col contratto: ordinazione e ricezione materiale dei beni [BETA]???))) con l'avvertenza che la successiva fattura deve essere completata con gli estremi della suddetta comunicazione (((parlandosi ‘fattura’ viene da scegliere l’ipotesi BETA: quindi l’IMPEGNO CADREBBE TEMPORALMENTE dopo la stipula ma prima dell’ORDINAZIONE del bene, già acquistato però!))). Fermo restando quanto disposto al comma 4, il terzo interessato (((es. appaltatore = aggiudicatario e parte del contratto stipulato!))), in mancanza della comunicazione, ha facoltà di non eseguire la prestazione (((assunta con il contratto già stipulato))) sino a quando i dati non gli vengano comunicati.

2. Per le spese previste dai regolamenti economali l'ordinazione (((ordinazione …post stipula contratto ad es. di appalto per somministrazione di beni)))  fatta a terzi contiene il riferimento agli stessi regolamenti, alla missione e al programma di bilancio e al relativo capitolo di spesa del piano esecutivo di gestione ed all'impegno.

3. Per i lavori pubblici di somma urgenza,(…)

4. Nel caso in cui vi è stata l'acquisizione (((IMMEDIATA))) di beni e servizi (((ATTENZIONE: SOLO DOPO AVER STIPULATO IL CONTRATTO SI HA L’ACQUISIZIONE del bene/servizio acquistato col contratto = IN TERMINI DI INSORGENZA DEL VINCOLO CHE SODDISFA L’ESIGENZA DELLA PA: L’ESECUZIONE DEL CONTRATTO E’ IL MODUS DELLA ACQUISIZIONE CONCRETA (IN UNICA SOLUZIONE O FRAZIONATA, NON L’AN DELLA SUSSISTENZA DELLA STESSA IN SENSO LATO!!! Gli ordinativi post stipula contratto sono un modus !!!Ovviamente la FATTURAZIONE segue la consegna del bene acquistato))) in violazione dell'obbligo indicato nei commi 1, 2e 3 (((quindi es. SENZA PREVIO IMPEGNO DI SPESA))),il rapporto obbligatorio intercorre, ai fini della controprestazione e per la parte non riconoscibile ai sensi dell'art. 194, comma 1, lettera e ), tra il privato fornitore e l'amministratore, funzionario o dipendente che hanno consentito la fornitura (((TALE CONSENTIRE E’ SI HA UNICAMENTE CON LA STIPULA DEL CONTRATTO SECONDO IL C.C.))). Per le esecuzioni reiterate o continuative detto effetto si estende a coloro che hanno reso possibili le singole prestazioni.

(…)”.

Il TUAL invero nel precedente art. 183 al comma 1 recita come segue in ordine all’atto di IMPEGNO DI SPESA sul quando avviene, dedicando poi al comma 3 un fugace passaggio procedurale eventuale (“possono”) sulla sua PRENOTAZIONE:

“Articolo 183 -  Impegno di spesa.

1. L'impegno costituisce la prima fase del procedimento di spesa con la quale, a seguito di obbligazione giuridicamente perfezionata (((,))) è (((con esso atto))) determinata la somma da pagare, determinato il soggetto creditore, indicata la ragione e la relativa scadenza e viene costituito il vincolo sulle previsioni di bilancio, nell'ambito della disponibilità finanziaria accertata ai sensi dell'art. 15.”

(…)

3. Durante la gestione possono (((??? Possono??? IN REALTA’ è devono: a tutela del patrimonio del dipendente pubblico!!!))) anche essere prenotati impegni relativi a procedure in via di espletamento (((in coerenza col comma 1 i redattore doveva qui aggiungere “al momento dell’avvio delle stesse e al più tardi prima della stipula del contratto di acquisizione”))). I provvedimenti relativi per i quali entro il termine dell'esercizio non è stata assunta dall'ente l'obbligazione di spesa verso i terzi (((non potendosi per essi assumere l’impegno ai sensi del comma 1))) decadono e costituiscono economia della previsione di bilancio alla quale erano riferiti, concorrendo alla determinazione del risultato contabile di amministrazione di cui all'art. 186.

Orbene: da sempre - dal 2000 - qualunque dipendente pubblico (anche un usciere!) la ‘regoletta’  non gradevole della diretta assunzione dell’obbligazione di cui all’art. 191 comma 4  del TUAL se la stampa bene nel cervello per sempre e lì resta con evidente induzione cautelativa dello stesso (consapevole che il vincolo giuridico rilevante e cogente nasce secondo il c.c. con il contratto e non dopo di esso)  ad assumere l’impegno di spesa non dopo la stipula del contratto ma prima, addirittura in sede di redazione dell’atto detto “decisione di contrarre” [es assunto con determina dirigenziale; decreto dirigenziale; etc.] primo atto della prima FASE del CICLO DI VITA DEI CONTRATTI PUBBLICI secondo il D.Lgs. 36/2023 che invero A BEN LEGGERLO avalla pienamente tale cautela anticipatoria dell’impegno di spesa rispetto alle regole contabili pure dettate dalla legge (TUAL/D.Lgs. 118/2011))):

-          all’art. 17 comma 1 (ma v. anche il 2) recita (“Fasi delle procedure di affidamento.”)

1. Prima dell'avvio delle procedure di affidamento (((es. NEGOZIATE / GARE)))  dei contratti pubblici le stazioni appaltanti e gli enti concedenti, con apposito atto, adottano la decisione di contrarre individuando gli elementi essenziali del contratto e i criteri di selezione degli operatori economici e delle offerte.

2. In caso di affidamento diretto (((NON C’E’ PROCEDURA !!!))), l'atto di cui al comma 1 individua l'oggetto, l'importo e il contraente, unitamente alle ragioni della sua scelta, ai requisiti di carattere generale e, se necessari, a quelli inerenti alla capacità economico-finanziaria e tecnico-professionale.

-   all’ Allegato II.1 art. 1 (recante “Elenchi degli operatori economici e indagini di mercato per gli affidamenti di contratti di importo inferiore alle soglie di rilevanza europea- Articolo 50, commi 2 e 3”) co. 2 così dispone:

2. La procedura[1] prende avvio con la determina a contrarreovvero con atto equivalente secondo l'ordinamento della singola stazione appaltante che contiene

l'indicazione dell'interesse pubblico che si intende soddisfare,

 le caratteristiche delle opere, dei beni o dei servizi oggetto dell'appalto,

l'importo massimo stimato dell'affidamento e la relativa copertura contabile (((MA DAI !?QUALE COPERTURA SE L’IMPEGNO VERRA’ ASSUNTO DOPO LA STIPULA DEL CONTRATTO E PRIMA DELLA “ACQUISIZIONE” ??? UNA GENERICA ATTESTAZIONE CHE NEL RELATIVO CAPITOLO DI SPESA LE NECESSARIE RISORSE VI SONO???? BASTA PER STARE TRANQUILLI? ASSOLUTAMENTE NO: SERVE ALMENO PRENOTAZIONE DI IMPEGNO DI SPESA!!!))),

la procedura che si intende seguire con una sintetica indicazione delle ragioni della scelta (((della stessa = procedura individuata))),

i criteri per l'individuazione degli operatori da invitare alla procedura negoziata a seguito (((o))) dell'indagine di mercato o della consultazione degli elenchi (((precostituiti in possesso della PA-Stazione Appaltante))),

i criteri per la selezione
- degli operatori economici
- e delle offerte

nonché le principali condizioni contrattuali.

Insomma,  i redattori dell’art. 191 del TUAL come parimenti dell’art. 183, co. 1 mi scuseranno se oltre a quanto sopra esposto direttamente o in chiosa (interpolando i testi di legge tra triple parentesi tonde), rilevo anche quanto segue a dimostrazione del loro scarso amore per il codice civile e a  plauso della prassi di anticipare l’impegno di spesa a ben prima della stipula del contratto:  
 

1. Quando sorge un’obbligazione (art. 1173 c.c.)]

Secondo l’art. 1173 c.c., l’obbligazione sorge quando si verifica uno dei suoi fatti costitutivi, cioè:

• contratto (1321C.C.: “[I]. Il contratto è l'accordo di due o più parti per costituire, regolare o estinguere tra loro un rapporto giuridico patrimoniale.”),
• atto illecito (v. art. 2043 c.c.“ [I]. Qualunque fatto doloso o colposo (((NO IL CASO FORTUITO O LA FORZA MAGGIORE))), che cagiona ad altri un danno ingiusto, obbliga colui che ha commesso il fatto a risarcire il danno”),
• ogni altro atto o fatto idoneo a produrla secondo l’ordinamento (es.: promessa unilaterale, gestione d’affari, pagamento indebito ecc.).

Sorgenza significa:

L’obbligazione viene ad esistenza nell’ordinamento; nasce il vincolo giuridico tra debitore e creditore.

Esempio: firmo un contratto di appalto → l’obbligazione dell’appaltatore di eseguire i lavori sorge in quel momento, come per la PA committente sorge il generico obbligo di pagare quanto commissionato, poi esattamente il quanto ed il quando lo dirà la fattura, coerente col contratto stipulato, ma intanto l’obbligo sorge SIN DALLA STIPULA DEL CONTRATTO!!!
 

2. Quando un’obbligazione diventa esigibile (art. 1183 c.c.)

L’art. 1183 c.c. stabilisce che l’obbligazione è esigibile quando il creditore può pretendere l’adempimento e il debitore è tenuto ad adempiere immediatamente, salvo:

• termine stabilito dalle parti,
• termine stabilito dalla natura della prestazione,
• termine fissato dal giudice.

Esigibilità significa: Il creditore può agire, anche giudizialmente, per ottenere la prestazione.

Esempio: nel contratto si prevede che la fattura sia pagata entro 30 giorni → l’obbligazione sorge al momento del contratto, ma diventa esigibile dopo 30 giorni ESATTAMENTE NON DALLA STIPULA DEL CONTRATTO MA DALL’EMISSIONE DELLA FATTURA !
 

3. Differenza fondamentale
 

Un’obbligazione può esistere senza essere ancora esigibile.

00.2 –  ESIGIBILITA’ DEL PAGAMENTO (UNO o PIU’) o DELL’OBBLIGAZIONE LATU SENSU?

Evidentemente il redattore del D.Lgs. 118/2001, ma anche del TUAL-parte collocata nella PARTE CONTABILE del D.Lgs. 267/2000 (es. artt. 183 e 191), non ama(va) il codice civile non ponendo l’attenzione ed il distinguo tra NASCITA dell’obbbligazione in senso lato (es. acquisto di una fotocopiatrice di 10.000€ di valore: obbligazione generante effetti giuridici generali su paarte acquirente e parte venditrice con la stipula del contratto!) con relativi effetti generali sulle parti contraenti (PA e Terzi) ed esigibilità delle prestazioni convenute col contratto  (es. fornitura di un bene: fotocopiatrice del valore di 10.000€.)  e relativa esecuzione  (fornitura/pagamento della fotocopiatrice)  o se lo amava è stato costretto a dare della ESIGIBILITA’ una mera definizione ‘contabile’, se è vero come è vero che nel D.Lgs. 118/2011 si legge quanto segue sulla ESIGIBILITA’evidentemente del solo PAGAMENTOconseguente all’esecuzione della prestazione (es. fornitura di un bene alla PA conforme al contratto stipulato: fotocopiatrice del valore di 10.000€.).  Ad ogni buon conto una normazione contabile che espone il patrimonio di chi stipula a nome e per conto della PA a grave rischio, stante la regola del sopra riportato comma 4 dell’art. 191 del TUAL !

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 (dal § 9.4. La struttura del bilancio di previsione finanziario: idem al § precedente 4.2 Gli strumenti della programmazione degli enti locali)

Le previsioni di competenza finanziaria sono elaborate in coerenza con il principio generale n. 16, e rappresentano le entrate e le spese che si prevede saranno esigibili in ciascuno degli esercizi considerati, anche se la relativa obbligazione è sorta in esercizi precedenti.

L’esigibilità di ciascuna obbligazione è individuata nel rispetto del principio applicato della contabilità finanziaria, di cui all’allegato n. 4.2 al presente decreto.

La previsione delle entrate rappresenta quanto l’amministrazione ritiene di poter ragionevolmente accertare in ciascun esercizio contemplato nel bilancio, anche nel rispetto dei principi contabili generali dell’attendibilità e della congruità, e rappresenta contabilmente il programma che l’organo di vertice assegna all’organo esecutivo per il reperimento delle risorse finanziarie necessarie al finanziamento delle spese di

funzionamento e di investimento. Anche le previsioni di spesa sono predisposte nel rispetto dei principi contabili generali della veridicità e della coerenza, tenendo conto dei riflessi finanziari delle decisioni descritte nel documento di programmazione, comprese quelle in corso di realizzazione rappresentate dagli impegni già assunti a seguito (((= DOPO L’INSORGENZA DI)))  di obbligazioni giuridicamente perfezionate (((= in breve:  A CONTRATTI STIPULATI E DUNQUE IN CORSO DI ESECUZIONE))), (((DETERMINANTI PAGAMENTI))) esigibili negli esercizi considerati.