QUANDO SI HA “TARDIVA” ADOZIONE DEL PTPCT E QUANDO SI HA “OMESSA” ADOZIONE DEL PTPCT ? E COSA SUCCEDE NELL’UNO E NELL’ALTRO CASO?
Ragionamenti utili anche per omissioni e ritardi in materia di Trasparenza.
QUANDO SI HA “TARDIVA” ADOZIONE DEL PTPCT E QUANDO SI HA “OMESSA” ADOZIONE DEL PTPCT ? E COSA SUCCEDE NELL’UNO E NELL’ALTRO CASO?
a cura di Riccardo Lasca
19 Luglio 2022
La domanda o meglio le domande di cui al titolo sono interessanti perché non hanno una risposta chiara differenziante (es. una definizione) nella legge (neppure nella istitutiva L. 190/2012!) o negli atti regolamentari afferenti, ma è forse rinvenibile tra le pieghe motivazionali degli atti sanzionatori dell’ANAC. E’ forse possibile trovare in essi una risposta: quindi l’argomento è degno di approfondimento.
Andiamo con ordine, come sempre muovendo dalle norme di legge; poi i regolamenti.
L’adozione del PTPCT è normata dalla legge istitutiva n. 190/2012 che ancora oggi recita come segue al comma 8 dell’art. 1: “8. L'organo di indirizzo d-e-f-i-n-i-s-c-e (((= FISSA))) gli obiettivi strategici in materia di prevenzione della corruzione e trasparenza, che costituisconocontenuto necessario
>>> dei documenti di programmazione strategico-gestionale (((v. per gli EE:LL. Il DUP/ il DEFR per le Giunte regionali)))
>>> e del Piano triennale per la prevenzione della corruzione.(((tutte le PPAA sono tenute ad adottarlo)))
L'organo di indirizzo a-d-o-t-t-a il Piano triennale per la prevenzione della corruzione su proposta (((completa: NON UNA MERA BOZZA!))) del Responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza entro il 31 gennaio d-i o-g-n-i a-n-n-o (((pur essendo “triennale”: come il bilancio di previsione))) e ne cura la trasmissione all'Autorita' nazionale anticorruzione.
Negli enti locali il piano e' approvato (((= ADOTTATO))) dalla giunta. (((idem nelle Regioni-Giunte / mentre presso i Consigli regionali dall’Ufficio di Presidenza (UdP): NB non dal Consiglio con cd. deliberazione amministrativa!!!)))
L'attivita' di elaborazione (((della proposta di PTPCT, ma pare anche le attività propedeutiche preliminari: esame contesto esterno, interno, etc.))) del piano non puo' essere affidata a soggetti estranei all'amministrazione.”
Ora, che il PTPCT debba avere in sé “obiettivi strategici in materia di prevenzione della corruzione”, pare scontato, ma la legge questo dice. Quanto all’obbiettivo “trasparenza” nell’ambito del PTPC giova sommessamente ricordare che la trasparenza (adempiere cioè agli obblighi ostensori stabiliti dalla legge) è una misura anticorruttiva generale secondo tutti i PNA sino ad ora adottati, prima dalla CIVIT e poi dall’ANAC: è quindi anche essa insita necessariamente nel PTPCT.
Che il PTPC debba essere “triennale” può trarre in inganno: stante l’inciso “….di ogni anno…” l’anno dopo il primo che si fa/cosa si adotta? Un mero aggiornamento o cos’altro?
Sul punto l’ANAC, nel silenzio della legge, ha espressamente mutato avviso rispetto alla CIVIT come si può ben evincere dal Comunicato del Presidente del 16.03.2018 citato sistematicamente dall’ANAC nel preambolo di tutti i provvedimenti con cui dopo tale data infligge la sanzione amministrativo-pecuniaria “determinata ai sensi dell’art. 19, comma 5, lett. b) del decreto legge n. 90/2014, secondo i parametri contenuti nell’art. 8 del Regolamento1, con l’applicazione dei criteri generali contenuti nella legge n. 689/1981”. Eccolo è dell’ex Presidente Cantone:
“Comunicato del Presidente del 16 marzo 2018
Obbligo di adozione del Piano triennale per la prevenzione della corruzione con validità 2018- 2020
Quest’Autorità, con il comunicato del 13 luglio 2015, ricordava a tutte le Amministrazioni la necessità di adottare, dopo il primo PTPC, degli aggiornamenti annuali nei due successivi anni di validità del Piano triennale. In sede di vigilanza sui piani l’Autorità ha potuto verificare che, in sede di aggiornamento, molte amministrazioni, invece di realizzare una completa attuazione delle misure di prevenzione procedono con numerosi rinvii e/o soppressioni ed integrazioni di paragrafi, con conseguenti difficoltà di coordinamento tra le disposizioni e di comprensione del testo.
A seguito dell’entrata in vigore del d.lgs. 97/2016, il PTPC deve essere integrato con il Programma per la trasparenza (((DA QUI LA PRASSI DI ALLEGARE AL PTPCT IL FILE DENOMINATO ‘ELENCO DEGLI OBBLIGHI DI PUBBLICAZIONE’ CON CREATORS E PUBLISHERS INDICATI FUNZIONALMENTE))): la necessaria integrazione degli obiettivi di trasparenza con il piano della performance necessita di una loro previsione annuale nell’ambito della programmazione su base triennale. Si richiama, pertanto, l’attenzione delle Amministrazioni sull’obbligatorietà dell’adozione, ciascun anno, alla scadenza prevista dalla legge del 31 gennaio, di un nuovo completo Piano Triennale, valido per il successivo triennio (ad esempio, per l’anno in corso, il PTPC 2018-2020).
È, altresì, necessario che ad ogni Piano siano allegate le mappature dei processi.(((DA QUI LA PRASSI DI ALLEGARE AL PTPCT LA MAPPATURA DI TUTTI I PROCESSI ESAMINATI)))
Il presente comunicato sostituisce il comunicato del 13.7.2015.
Raffaele Cantone
Depositato presso la Segreteria del Consiglio in data 16 marzo 2018”.
Invero la L. 190/2012 dispone l’ adozione del PTPCT e la sola mancata adozione viene sanzionata dalla successiva e diversa norma - integrazione ab externo !!! Può sfuggire... - recata dall’art. 19, comma 5, lett. b) del decreto legge n. 90/2014, vigente ancora (ergo convertito in legge), che sanziona solo ed unicamente l’omessa adozione e non anche il ritardo (ma poi quando c’è o vi sarebbe il ritardo?): “b) salvo che il fatto costituisca reato, applica, nel rispetto delle norme previste dalla legge 24 novembre 1981, n. 689, una sanzione amministrativa non inferiore nel minimo a euro 1.000 e non superiore nel massimo a euro 10.000, nel caso in cui il soggetto obbligato ometta l'adozione dei piani triennali di prevenzione della corruzione, dei programmi triennali di trasparenza o dei codici di comportamento.”
Insomma, diversamente dal PIANO della Performance rispetto al quale la PA potrebbe essere solo in “ritardo” secondo l’art. 102 del D.Lgs. 150/2009 - anche se poi il relativo comma 5 periodo II (vedilo in nota) non dà la definizione del ritardo - per chi scrive decorso il termine ultimo assegnato dalla legge per una data adozione, dal giorno dopo si dovrebbe avere l’omissione o meglio la mancata adozione: non c’è spazio per il ritardo !!! Invero, però, anche in materia di TRASPARENZA il D.Lgs. 33/2013, dopo aver usato avverbi del tipo “tempestivamente”, “semestralmente” o “annualmente”, per cadenzare l’adempimento dell’obbligo ostensorio a seconda dei casi (sanzionato pesantemente in caso di omissione!) parimenti, come per la PERFORMANCE (ex D.Lgs. 150/2009) parla anche di ritardo, ma - allo stesso modo! - senza darne una nozione (in tal caso le singole PP.AA. la possono dare con lo stesso Piano della Trasparenza che ha valenza regolamentare!): “Il responsabile svolge stabilmente un'attivita' di controllo sull'adempimento da parte dell'amministrazione degli obblighi di pubblicazione previsti dalla normativa vigente, assicurando la completezza, la chiarezza e l'aggiornamento delle informazioni pubblicate, nonche' segnalando all'organo di indirizzo politico, all'Organismo indipendente di valutazione (OIV), all'Autorita' nazionale anticorruzione e, nei casi piu' gravi, all'ufficio di disciplina i casi di mancato o ritardato adempimento degli obblighi di pubblicazione” (così l’art. 43 comma 1 periodo II del D.Lgs. 33/2013).
Mentre sempre e solo di omessa adozione parla – come il DL 90/2014 cit.) poi il citato “Regolamento in materia di esercizio del potere sanzionatorio dell’Autorità Nazionale Anticorruzione per l’omessa adozione dei Piani triennali di prevenzione della corruzione, dei Programmi triennali di trasparenza, dei Codici dì comportamento - Testo consolidato con le modifiche agli articoli 1, 11, 12 approvate con delibera n. 437 del 12 maggio 2021” agli articoli e commi seguenti:
> art. 4. “1. L’Autorità avvia il procedimento per l’irrogazione delle sanzioni di cui al presente Regolamento d’ufficio, nei casi in cui, nel corso di accertamenti o ispezioni, siano emersi comportamenti configurabili come ipotesi di omessa adozione, ovvero sulla base di segnalazioni ad essa pervenute.”
> art. 5: “1. Qualora l’omessa mancata* (((*??? orrendo!))) adozione dei Provvedimenti di cui al presente Regolamento sia accertata da organi di polizia amministrativa o da organi con funzioni ispettive, gli stessi sono tenuti a contestare la violazione ai soggetti obbligati. La contestazione costituisce avvio del procedimento e deve contenere tutti gli elementi previsti dall’articolo 4, comma 5, del presente Regolamento.”.
Salvo poi, però (ATTENZIONE!!!) l’ANAC qualificare/descrivere sostanzialmente in questo modo ‘variegato’ tale mancata adozione all’art. 1 di detto Regolamento dedicato alle “Definizioni”: “ g) «Omessa adozione», la mancata adozione della deliberazione dell’organo competente che approva i Provvedimenti3. Equivale a omessa adozione:
a) l’approvazione di un provvedimento puramente ricognitivo di misure, in materia di anticorruzione, in materia di adempimento degli obblighi di pubblicità ovvero in materia di Codice di comportamento di amministrazione;
b) l’approvazione di un provvedimento il cui contenuto riproduca in modo integrale analoghi provvedimenti adottati da altre amministrazioni, privo di misure specifiche introdotte in relazione alle esigenze dell’amministrazione interessata;
c) l’approvazione di un provvedimento privo di misure per la prevenzione del rischio nei settori più esposti, privo di misure concrete di attuazione degli obblighi di pubblicazione di cui alla disciplina vigente, meramente riproduttivo del Codice di comportamento emanato con il decreto del Presidente della Repubblica 16 aprile 2013, n. 62;”.
Giova a questo punto ricordare un importante arresto utile per l’applicazione di norme sanzionatorie appartenenti all’alveo della L. 689/1981, come l’art. 19 del cit. DL 90/2014: Cass. civ. Sez. V, con Sentenza, del 10 ottobre 2019, n. 25490, ci ricorda che: “quantunque la copertura di cui all’art. 25 Cost., comma 2, riguardi l’applicazione delle sole sanzioni di natura penale, deve ritenersi che le fonti normative in materia di sanzioni amministrative inducano ad un’interpretazione rigorosa del principio di tassatività, come in primo luogo desumibile dalla L. 24 novembre 1981, n. 689, art. 1 secondo cui “Le leggi che prevedono sanzioni amministrative si applicano solo per i casi e per i tempi in essi considerati”, secondo quanto affermato dalla giurisprudenza di questa stessa Corte (cfr. Cass. sez. 6-1, ord. 20 marzo 2018, n. 6695; Cass. sez. 2, 4 marzo 2011, n. 5245), sia pur nel contesto di un quadro di riferimento non sempre univoco”.
Orbene, quindi, non solo a parere di chi scrive non c’è spazio per un ritardo nell’adozione del PTPT ma anche se lo si volesse configurare non sarebbe sanzionabile dall’ANAC secondo la Cassazione !!! Mancando la specifica previsione normativa ‘sanzionante’.
Ma ora viene il bello. Per quale ragione l’ANAC nel preambolo di tutti i provvedimenti sanzionatori inflitti ex art. 19, comma 5, lett. b) del decreto legge n. 90/2014 sistematicamente indica:
- la data esatta dell’accertamento eseguito dall’ufficio UVMAC dell’Autorità esattamente sul sito istituzionale del comune accertato con il quale viene...