ATTIVITÀ LAVORATIVA ORDINARIA (EX LEGE DOVUTA) RETRIBUITA DALLA PAGA MENSILE INDISCUTIBILE E SUO “MIGLIORAMENTO” QUALI/QUANTITATIVO = PERFORMANCE RETRIBUITA EXTRA POST VALUTAZIONE ANNUALE A SPETTANZA EVENTUALE

Ogni PA ed esattamente ciascun ENTE/STRUTTURA AMMINISTRATIVO - in cui ogni PA si articola - ha, secondo l’art. 97 Cost. (v. art. 97 comma 3 sotto), precise competenze (funzioni) amministrative: diversamente si avrebbe caos amministrativo e disordine gestionale, con conseguente assenza di profili certi di responsabilità per chi lavora male, arrecando non solo un disservizio (e magari ledendo il buon nome e l’immagine della PA datoriale) ma anche danni patrimoniali ai cittadini-utenti/amministrati finanziatori (col pagamento delle tasse allo Stato) di dette attività ad essi-Collettività destinate:

“3. Nell’ordinamento degli uffici sono determinate

le sfere di competenza, le attribuzioni e le responsabilita`

proprie dei funzionari.”

In primis, ex stesso art. 97 Cost. ma comma 2 (“I pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge….”), le “sfere di competenza” le stabilisce la legge, la stessa Costituzione (legge superiore o primaria) ad es. ci dice di cosa si occupano le Regioni ad es. anche a livello legislativo (v. art. 117 Cost.), poi a scendere vi sono leggi ordinarie ma anche semplici atti amministrativi interni (Regolamenti), ad es. il ROUS degli EE.LL. ex art. 48 co. 3 del D.Lgs. 267/2000, sovente affiancati da altro atto amministrativo generale dettante il riparto analitico interno delle competenze funzionali amministrative delle varie strutture in cui la PA si articola organizzativamente con risorse umane, strumentali ed economiche (denaro pubblico) assegnate, che disciplinano le competenze delle singole PP.AA. italiane e all’interno di esse esattamente ‘il chi/quale struttura fa cosa’. Senza tale chiarezza organizzativa il regime delle “responsabilità proprie dei funzionari” non esiste. Il nostro Costituente lo ha scritto chiarissimamente in Costituzione.

La Costituzione non si occupa però – nel 1948 appena usciti dalla 2^ Guerra Mondiale non ci si pensava neppure, almeno in Italia![3] - della PERFORMANCE o meglio del distinguo

tra:

ATTIVITA’ LAVORATIVA ORDINARIA del dipendente pubblico, estrinsecazione materiale quotidiana, mensile, annuale, del suddetto assetto delle competenze funzional-amministrative di una PA a nome e per conto della quale ciascun suo dipendente opera,

e

ATTIVITA’ LAVORATIVA (ORDINARIA: QUELLA SPETTANTE PER LEGGE!) MIGLIORATA=PERFORMATA SUL PIANO QUALITATIVO/QUANTITATIVO, ovviamente trattasi di miglioramenti funzionali a precisi obiettivi che lo Stato, una PA deve darsi.

In Italia nel mondo del LAVORO PUBBLICO la disciplina sistematica e completa su tale distinguo e dunque focalizzante la PERFORMANCE delle PP.AA. arriva dal Ministro Brunetta non a caso impregnato di cultura e visione ‘aziendalistica’ : vede, a torto o a ragione ce lo dirà la storia futura, le PP.AA. come aziende e come qualunque azienda la PA per vivere/esistere dignitosamente ed in modo utile per gli azionisti (i cittadini amministrati) non solo deve produrre beni/servizi (= ATTIVITA’ LAVORATIVE ORDINARIE DI COMPETENZA) ma anche MIGLIORARLI costantemente, anno dopo anno e ovviamente mantenere l’anno seguente lo standard quali-quantitativo raggiunto l’anno prima: se no la PERFOMANCE diventa una burla, una presa in giro per il cittadino-utente (cd. obiettivi performance di mantenimento: che molti ignorano, almeno stando alla lettura del 99,9% dei Piani della Performance delle PP.AA. italiane! Addirittura di essi pochi anni fa se ne occupava ‘mirabilmente’ lo stesso CCNL degli EE.LL. ad esempio!!!)

Ebbene, il D.Lgs. 150/2009 voluto in materia dall’allora Ministro Brunetta è chiarissimo, anche se con qualche lacuna e curiosità. In tale Decreto, invero, il distinguo basilare di cui sopra non c’è.

Il Ministro, data per scontata (ovviamente) la sussistenza di COMPETENZE FUNZIONALI AMMINISTRATIVE = estrinsecantesi in ATTIVITA’ LAVORATIVE ORDINARIE (cioè DOVUTE EX LEGE !) dei dipendenti pubblici (Dirigenti e…truppa al seguito) parte subito e solo dalla necessità – da parte delle PA - di darsi degli O-B-I-E-T-T-I-V-I (DI PERFORMANCE = DI MEGLIORAMENTO) e ne descrive le relative caratteristiche - funzionali al cd. CICLO DELLA PERFORMANCE secondo quanto diceva e dice ancora la Dottrina in merito - all’art. 5 commi 2 e 2bis di detto D.Lgs. 150/2009:

“2. Gli obiettivi (((delle attività amministrative))) sono:

a) rilevanti e pertinenti rispetto ai bisogni della collettivita', alla missione istituzionale, alle priorita' politiche ed alle strategie dell'amministrazione;

b) specifici e misurabili in termini concreti e chiari;

c) tali da determinare un significativo miglioramento della qualita' dei servizi erogati e degli interventi;

d) riferibili ad un arco temporale determinato, di norma corrispondente ad un anno;

e) commisurati ai valori di riferimento derivanti da standard definiti a livello nazionale e internazionale, nonche' da comparazioni con amministrazioni omologhe;

f) confrontabili con le tendenze della produttivita' dell'amministrazione con riferimento, ove possibile, almeno al triennio precedente;

g) (((ovviamente sempre necessariamente))) correlati alla quantita' e alla qualita' delle risorse disponibili.

2-bis. Gli obiettivi, anche nell'ottica di una corretta allocazione delle risorse, assicurano l'effettiva inclusione sociale e le possibilità di accesso delle persone con disabilità.”

Curiosamente detto D.Lgs. 150/2009 introduce e distingue la performance INDIVIDUALE (cioè della singola persona fisica = dipendente) dalla performance ORGANIZZATIVA (cioè di una data STRUTTURA/UFFICIO ma anche della intera PA intesa come ORGANIZZAZIONE), e quindi tra obiettivi di performance individuale e obiettivi di performance organizzativa, anche se a ben vedere il MIGLIORAMENTO attiene sempre, solo ed unicamente all’attività/servizio/bene svolta/prodotto dalla PA e mai alla sfera della persona fisica, che certamente indispensabile (funzionale all’uopo) per la PA datoriale, ma non ha tuttavia alcun rilievo specifico nel campo del diritto amministrativo: quando un dipendente cessa il rapporto di lavoro (per morte, dimissioni o altro…) la sua PA datoriale non si ferma nel produrre il bene/servizio prodotto dal cessato, ergo…… Ovviamente se un MIGLIORAMENTO c’è dovrà pur essere merito di qualcuno (persona fisica) che ha fatto qualcosa di nuovo e buono, m-i-g-l-i-o-r-a-n-d-o l’attività produttiva dell’azienda PA. Ma chi migliora non è il dipendente (esso semmai lavora semplicemente ‘meglio’ a favore dei cittadini-utenti) ma è la PA d’appartenenza, lo specifico Ufficio in cui il dipendente lavora. Ecco perché la locuzione ‘obiettivi individuali’ non mi è gradita sul piano teorico.

Insomma, vi sono dei COMPORTAMENTI LAVORATIVI INDIVIDUALI che sono funzionali a precisi obiettivi di performance cioè di miglioramento di una data attività amministrativa: cioè sul piano logico non è l’obiettivo ad essere ‘individuale’, è individuale solo ciò che/l’attività materiale/il comportamento che ciascun individuo o talvolta gruppo di individui/dipendenti della PA assieme deve/devono porre in essere per raggiungere un dato obiettivo di PERFORMANCE di una DATA ATTIVITA’ di loro competenza ex lege/regolamento, obiettivo che alla fine descrive come deve essere resa/svolta una data ATTIVITA’ AMMINISTRATIVA che si intende ‘m-i-g-l-i-o-r-a-r-e’ pro cittadini-amministrati.

CONFUSIONE TERMINOLOGICA TRA “OBIETTIVO” DI PERFORMANCE E ATTIVITA’ LAVOARTIVA ORDINARIA intesa come COMPETENZA FUNZIONAL-AMMINISTRATIVA.

Dire che un Comune ed in particolare la sua struttura/ufficio interno SUE (Sportello Unico Edilizia) ha l’OBIETTIVO di rilasciare permessi per edificare o ricevere SCIA, CILA etc. è errato sul piano terminologico: trattasi invero semplicemente di ATTIVITA’ LAVORATIVA ORDINARIA da esercitarsi necessariamente ex lege perché in Italia solo il Comune ha tale COMPETENZA AMMINISTRATIVA ex art. 97 COST. ! Lo stipendio a fine mese, dal Dirigente all’Usciere del SUO lo prendono per aver garantito/svolto tale ATTIVITA’ LAVORATIVA ORDINARIA, ed è indiscutibile che lo debbano percepire.

Altro/differente aspetto è prevedere per tale ATTIVITA’ LAVORATIVA ORDINARIA dei MIGLIORAMENTI quali/quantitativi misurabili e …per esserlo serve prevedere=prestabilire a monte (ad inizio anno) degli OBIETTIVI FUNZIONALI a tale scopo ulteriore, che se raggiunto dà ad essi titolo a percepire altro diverso ed ulteriore trattamento economico accessorio, quello cd. da PERFOMANCE.
 

TRATTAMENTO ECONOMICO ACCESSORIO DA PERFORMANCE: UN DIRITTO PER IL DIPENDENTE.

Secondo la legge ed il CCNL ciascun Dipendente (Dirigente/mero dipendente) ha diritto al trattamento economico da raggiungimento degli obiettivi di PERFORMANCE: si può quindi dire in generale che la PA HA IL DOVERE EX LEGE OGNI ANNO, OVVIAMENTE IN SEDE DI PIANO DELLA PERFORMANCE, DI PREVEDERE SULLE PROPRIE ATTIVITA’ ORDINARIE (COMPETENZE FUNZIONALI AMMINISTRATIVE ASSEGNATE PER LEGGE) OBIETTIVI DI PERFORMANCE. A livello legislativo e/o di CCNL vi sono specifiche risorse/fondi dedicati al cd. trattamento economico da PERFORMANCE.

I dipendenti, tutti, degli EE.LL. (ovvero del Comparto del Pubblico Impiego più ‘bistrattato’ della Repubblica sul piano economico: sia dello stipendio fisso che delle risorse pro trattamento accessorio, tra cui quelle pro PERFORMANCE), ci fanno affidamento, vi confidano, anche se arrivano, quando va bene, l’anno dopo.

La riprova di tale situazione in punto di diritto e di fatto? E’ data dalla risposta alla domanda: che succede se una PA non redige il Piano della Performance o lo redige ma in modo assolutamente inadeguato/errato sbagliando (capita talvolta nell’anno in cui si insedia una nuova amministrazione)? Sicuramente non può procedersi legettimamente sul relativo anno solare alla valutazione della Performance e alla liquidazione ed erogazione dei correlati compensi – nonostante la presenza delle risorse stanziate in Bilancio - come normato dal cd. (Regolamento) SVIMAP, in quanto ciò integrerebbe un DANNO ERARIALE, ma la PA è sicuramente responsabile verso i dipendenti per danno (è un danno contrattuale esattamente ex art. ) da perdita di chance, vedasi ex pluribus:

# sentenze Cass. n. 31479/2021, n. 9392/2017:

La Cassazione in esse afferma che la valutazione della performance e l’assegnazione degli obiettivi derivano da obblighi che nascono dal rapporto di lavoro (quindi dall’art. 1218 c.c.), non da responsabilità extracontrattuale. Questo implica:

•obbligo dell’amministrazione di predisporre e comunicare gli obiettivi;

•obbligo di effettuare la valutazione;

•obbligo di mettere il dipendente nelle condizioni di conseguire l’indennità di risultato.

La conseguenza è che, se tali obblighi non vengono adempiuti, si configura inadempimento contrattuale.

Conseguenze pratiche della qualificazione come responsabilità contrattuale

- Onere della prova

Il dipendente deve provare:

•l’inadempimento dell’amministrazione (es. nessuna assegnazione di obiettivi);

•la probabilità concreta di ottenere l’indennità di risultato.

- Danno risarcibile

Generalmente riconosciuto come perdita di chance, liquidato in via equitativa.

- Nesso causale

Va dimostrato secondo i criteri dell’art. 1218 c.c.:
l’inadempimento è presunto colpevole, spetta all’amministrazione provare l’impossibilità oggettiva o giustificata.

Ergo TERMINE PRESCRIZIONALE DECENNALE (sovente l’azione, mantenuta in vita con mere note di costituzione in mora della PA, è esercitata post pensionamento): la Cassazione qualifica la pretesa del dipendente (danno da perdita di chance derivante dalla mancata assegnazione o tardiva comunicazione degli obiettivi) come:

• azione risarcitoria per inadempimento contrattuale, e NON come credito retributivo.

Di conseguenza, si applica l'art. 2946 c.c. → 10 anni.

Questo principio è stato affermato in modo esplicito e recente.

La sentenza decisiva: Cassazione, ordinanza n. 3990/2024

La Corte ha stabilito che:

•la domanda di risarcimento per perdita di chance causata dall’inadempimento dell’amministrazione
 è soggetta alla prescrizione ordinaria decennale,

•NON si applica il termine quinquennale previsto per i crediti retributivi.

Questa decisione nasce da un caso in cui l’ente addirittura non aveva istituito il fondo per la retribuzione di risultato, ossia una situazione del tutto analoga all’inerzia dell'amministrazione nel predisporre obiettivi e valutazione.

Perché NON si applica la prescrizione quinquennale dei crediti retributivi?

Perché la retribuzione di risultato:

• non è un credito retributivo certo e liquido,

•deriva dal completamento di un percorso (obiettivi → valutazione → attribuzione dell'indennità),

•e il danno lamentato dal dipendente è la perdita di una possibilità (chance), non il mancato pagamento di una voce salariale già determinata.

La Cassazione, nelle sentenze richiamate anche nei materiali del 2024, ribadisce che la retribuzione di risultato e le sue conseguenze risarcitorie hanno natura contrattuale.
 

Conclusione operativa

✔️ Il dipendente ha 10 ANNI per agire

contro la P.A. per chiedere il risarcimento derivante da:

•mancata assegnazione degli obiettivi

•assegnazione tardiva

•mancata attivazione del sistema di valutazione

•errata gestione del ciclo della performance che impedisce la valutazione

perché si tratta di inadempimento contrattuale, non di credito retributivo.
 

Decorrenza del termine

Il dies a quo è generalmente:

- il momento in cui il dipendente ha conoscenza dell’impossibilità di conseguire la retribuzione di risultato,

cioè di norma la chiusura dell’annualità di riferimento o la comunicazione della mancata valutazione.

QUALUNQUE ATTIVITA’ AMMINISTRATIVA DELLA PA DEVE SEMPRE TENDERE AL VALORE PUBBLICO (VP): OBIETTIVO/FINE ULTIMO DELL’AGIRE PUBBLICO.

Finalmente con il PIAO (previsto solo nel 2021 dall’art. 6 del DL. n. 80 poi convertito in legge) unitamente al DM 132/2022 è stato detto chiaramente sul piano legislativo (ma non da detto art. 6 ma solo dal DPCMM 132/2022) in sintesi che:

a) detto PIAO ha 3 sezioni, quelle di cui agli artt. 3,4, e 5 (v. art. 2 co. 1) e che “ Le (((TRE)))) sezioni sono a loro volta ripartite in sottosezioni di programmazione, riferite a specifici ambiti di attività amministrativa e gestionali. Ciascuna sezione del piano integrato di attività e organizzazione deve avere contenuto sintetico e descrittivo delle relative azioni programmate”

b)“i risultati attesi” dell’attività amministrativa (programmata dalle) delle PP.AA. devono essere indicati nei vari Piani “in termini di obiettivi generali e specifici”

c)che l’azione amministrativa posta in essere dalla PA genera = deve generare VALORE PUBBLICO ed esso deve essere intesto - all’uopo - esattamente e solo “come l'incremento del benessere economico, sociale, educativo, assistenziale, ambientale, a favore dei cittadini e del tessuto produttivo”. Quindi non semplicemente come “benessere…” dei cittadini ma come addirittura, anno dopo anno, “incremento del benessere” dei cittadini declinato/attinente in/a questi soli 5 ambiti del vivere dell’uomo in comunità:

-economico,

-sociale,

-educativo,

-assistenziale,

-ambientale

Piaccia o meno tale declinazione: è la legge vigente della Repubblica italiana che li detta, che detta tale perimetro contenutistico della nozione di Valore Pubblico. (VP).

Non a caso le “Linee guida sul Piano integrato di attività e organizzazione (PIAO)” di cui all’art. 1 del DPCM 30.10.2025 dedicano al VP il relativo § 3 (contenute in separato documento rispetto al testo del DPCM):