QUALE RIPARTO DELLA RESPONSABILITA’ ERARIALE TRA DIRIGENTE E SUOI SOTTOPOSTI PRIMA E DOPO LA RFORMA DELLA L. 20/1994 OPERATA DALLA L. 1/2026?

00 – ORGANIZZAZIONE – COMPITI E RESPONSABILITA’ INTRA PA SECONDO LA LEGGE

La sentenza di cui al sottotitolo, splendido esemplare di scuola del cd. DIRITTO VIVENTE, cioè non quello scritto nella legge ma quello praticato nelle aule giudiziarie ed incidente sulla pelle/vita dei rinviati e non a giudizio su richiesta del PM erariale, rappresenta un’ottima occasione non solo per fare il punto sulla questione di cui al titolo del presente studio ma anche-sic rebus stantibus -per traguardare quello che sarà il futuro del regime della responsabilità erariale all’interno di ciascun settore di una qualunque PA sulla base degli effetti della L. n. 1/2026 esattamente su detto riparto della responsabilità tra Dirigenti e sottoposti nel caso in cui da qualche procedimento possa scaturire - per azione od omissione - un qualche danno, diretto o indiretto, all’Erario, a tutela sdel quale sta l’azione del PM erariale.

Da qui la necessità di esaminarla ma non senza affermare o meglio richiamare alcuni postulati basilari in punto di diritto di cui il collegio giudicante, diversamente dal procedente PM erariale, pare proprio non tenere conto, principi sui quali invece i cd. sottoposti al Dirigente nel lavorare quotidianamente fanno affidamento, maforse troppo incautamente! Se lo ricordino i cd. sottoposti al Dirigente quando a fine anno corrente - arriverà ! - dovranno, post L. n. 1/2026, assicurarsi contro il rischio di essere citati in giudizio per rispondere personalmente di danno erariale, come ho descritto abbondantemente in precedente articolo di Febbraio 2026 su questa stessa rubrica on line[1].
 

PRINCIPI EX LEGE VIGENTE:
A) Il Dirigente/la EQ (ex PO) nelle PA senza dirigenza (v. art. 109 co. 2 Tual),è colui che firmando gli atti finali (‘adottandoli’) di qualunque procedimento (amministrativi/di gestione), aventi effetti verso terzi ma anche meramente interni, se ne assume la piena ed esclusiva paternità giuridica: chi ‘adotta l’atto’ è solo il Dirigentee nessun altro, secondo l’ordinamento italiano !Quando una norma di legge dice ‘l’Ente provvede’ – ‘la pubblica amministrazione provvede’ bisogna sempre tradurre: ‘il Dirigente competente provvede’ o meglio deve provvedere!

Insomma, il Dirigente ex lege ha la direzione/coordinamento (se no non si chiamerebbe “Dirigente”) e la responsabilità del corretto funzionamento di una(delle diverse presenti in una PA) strutturadi base detta in gergo legislativo ma anche dottrinario “Settore”(in Entri strutturati sopra il settore possiamo trovare una Direzione e sopra di essa anche un Dipartimento) avente una determinata dotazione finanziaria (v. Bilancio di previsione) e strumentale (beni materiali e dipendenti assegnati da appositi atti) funzionali alla gestione di determinati procedimenti amministrativi volti all’espletamento/erogazione di attività/servizi sia interni che esterni cioè ai cittadini amministrati. Il Dirigente, incardinato a capo dello specifico Settore affidatogli - dal Sindaco negli EE.LL. o dalla Giunta della Regione nelle Regioni - all’uopo ovviamente ‘non fa tutto da sé’ ma consegue la mission assegnatagli dall’organo politico operativo della PA (la Giunta) avvalendosi delle cd. risorse umane assegnategli e tra esse serve ben poco distinguere tra EQ (ex PO) e Responsabili di procedimento: invero o si è (esistendo lo specifico atto di assegnazione) Responsabile di procedimento (Rdp) o non lo si è: anche se come ho ben descritto nell’articolo citato a nota 1 anche il mero usciere può incappare in responsabilità erariale (!); poi se lo si è e si è anche EQ si hanno ulteriori carichi di lavoro - extra Rdp- (elencati nella cd. scheda delle competenze della EQ approvata dalla Giunta) ed è per questi che si viene pagati in più con la cd. retribuzione di posizione, emolumento fisso e ricorrente ogni mese, alla pari della retribuzione di posizione spettante ad un Dirigente.

Ovviamente costoro,i dipendenti (cd. del Comparto) assegnati alle dipendenze ‘operative’ del Dirigente, percependo a fine mese uno stipendio, lavorano, come lavora il Dirigente, ma lavorano ovviamente sotto la vigilanza ed il controllo e massimamente il coordinamento del ‘capo’ cioè del ‘loro’ Dirigente.

Al Dirigente, responsabile della gestione amministrativa (mai lo è la Giunta o il Consiglio!!!) dei procedimenti amministrativi o servizi erogati di sua competenza la legge dedicaspecifici articoli illuminanti e descriventi esattamente tale quadro organizzativo, che nessuno può negare, neppure la Magistratura erariale:
- vedasi nel D.Lgs. 165/2000 (Tupi): artt. 16 e 17(non anche il 21!);
- vedasi nel D.Lgs. 267/2000 (Tual): art. 107;
- vedasi L. 241/1990: artt. 4 e 5.

Tale quadro normativo deve esse però completato dall’art. 17, comma 1‑bis, d.lgs. 165/2001: esso Attribuisce ai dirigenti la possibilità di delegare funzioni dirigenziali (non poteri di indirizzo politico) a funzionari/responsabili, ma solo tramite atto formale. Ovvero: senza tale delega
•il funzionario non ha competenza esterna
• può solo istruire il procedimento, proporre al Dirigente il contenuto del provvedimento, ma non adottare il provvedimento finale.

Tradotto: il responsabile del procedimento:
• cura istruttoria e fasi procedimentali
• non adotta il provvedimento finale, salvo espressa delega.

La disciplina di tale istituto speciale ex art 97 Cost. è riervata alla legge: quindi su di/per esso in nulla e per nulla può disporre il CCNL!

A fronte di tali articoli/principi essi possiamo ribadire sine dubioche:
1) chi ‘adotta l’atto’finale è solo il Dirigente e nessun altro, secondo l’ordinamento italiano ! Il Rdp è un mero proponente, salvo che ex art. 17 comma 1bis il Dirigente gli abbia delegato la funzione, ma solo e se in modo pienamente conforme a tale norma speciale derogatoria i suddetti articoli generali sui compiti/competenze e quindi responsabilità dei Dirigenti, norma la cui eccezione funzional-organizzativa per una EQ (ex PO) o per un mero Rdp non può certo coincidere con l’intero arco temporale di durata dell’incarico di EQ o di Rdp: ovvio, no!? Sarebbe una delega di funzioni totalmente contra legem. Inoltre c’è la questione concomitante - che non sfugge a nessun bravo Avvocato amministrativista - di non poco conto della annullabilità per vizio di carenza (relativa) di competenza[2]dell’atto adottato o da dipendente con delega di funzioni dirigenziali contra legem o anche agente quale mero dirigente/funzionario di fatto, cioè proprio senza nessun atto legittimo di delega funzionale a monte (come è il caso affrontato dalla sentenza in commento: v. infra sub FATTO/I)[3], aspetto quest’ultimo che interessa però assai alla Magistratura erariale;
2) se c’è omissione di atto/di attività (cioè nessun atto adottato nonostante vi fosse la necessità di adottarlo: ex lege – es. attività ad iniziativa cd. d’ufficio- o ex contracutu: es. da contratto di appalto ad es. per somministrazione di energia elettrica), ferme restando le responsabilità dei dipendenti addetti al procedimento da cui scaturisce l’atto dovuto, il Dirigente ha s-i-c-u-r-a-m-e-n-t-e la responsabilità di vigilare e quindi di RILEVARE il malfunzionamento di un suo ufficio a fronte di tale omissione, omissione che al Dirigente non può e non deve sfuggire massimamente se protratta per un certo periodo (si pensi ad es. allo stato di degrado noto, denunciato e perdurante da mesi/anni dell’impianto elettrico di una palestra comunale, dello spogliatoio di un campo sportivo comunale; all’esistenza di buche enormi sul manto stradale di una pubblica via etc.: non potendosi riparare/mettere a norma detti beni pubblici- anche se per legittime ragioni: mancanza di soldi – se ne deve impedire l’uso con apposita ordinanza, STOP: a tutela dell’incolumità dei cittadini-amministrati. L’ordinanza è stata emessa? NO? Dei danni arrecati a terzi risponde chi ha omesso l’ordinanza, molto semplice!);

B) I dipendenti assegnati al Dirigente di Settore (Direzione, Dipartimento) invece, EQ o meri Rdp, ma anche il mero usciere, espletano le mansioni ad essi assegnate loro f-o-r-m-a-l-m-e-n-t-e dal Dirigente[4] (e si auspica che essi esigano, prima di espletarle, tale formale assegnazione: la sentenza in esame insegna: v. infra !!!), con diligenza, perizia e spirito ‘collaborativo’ (imposto dalla L. 241/1990) verso i cittadini amministrati, ricordandosi, oltre all’obbligo di astensione in caso di conflitto di interessi, che:
a) se Rdp ex art. 1 comma L. 241/1990 hanno in sede istruttoria e di proposta degli atti al superiore Dirigente un potere enorme vincolante verso costui, inveroex art 6 co. 1 lett. e) di detta legge ‘madre’ : “L'organo competente per l'adozione del provvedimento finale(((il Dirigente))), ove diverso dal responsabile del procedimento (((esistente perché formalmente nominato nella persona di soggetto diverso dal Dirigente))), non può discostarsi dalle risultanze dell'istruttoria(((= determinanti il contenuto finale dell’attoche il Rdp propone alla firma del Dirigente))) condotta dal responsabile del procedimento se non indicandone la motivazione nel provvedimento finale” (((che lo stesso adotterà quindi ‘in solitaria’ nel caso in cui così si discosta: ‘motivando’ espressamente come la legge esige per tale specifica evenienza: in assenza di detta motivazione speciale sul discostamento dalla proposta del Rdpl’atto è annullabile per violazione di legge - per carenza di ‘motivazione’ che per l’appunto la legge 24171990 e-s-i-g-e!)));
b) se meri delegati alla ‘firma’(con atti espressi ovviamente!!!) degli atti aventi rilevanza esterna latusensusul piano amministrativo = finale (es. un impegno di spesa; un atto di liquidazione) o verso terzi (es. un permesso a costruire),devono firmare espressamente come tali e non in ‘prima persona’ perché la mera delega di firma non comporta la delega di funzioni: se, meri delegati alla firma, firmano in prima persona agiscono quali dirigenti /funzionari di fatto con tutto quello che ne consegue sul piano delle dirette-personali quanto esclusive responsabilità civili, penali e amministrative (= erarial-contabili), ma ve ne sono anche sul fronte disciplinare !
c) se ravvisano situazioni gestionali potenzialmente foriere di danno erariale (anche l’eccessivo carico di lavoro in cui si versa inevadibile ai sensi di legge secondo l’ordinaria diligenza: si ricorda altresì che lo straordinario deve essere assegnato con ordine di servizio dal Dirigente e non autoassegnato dal dipendente!!!)hanno non la facoltà ma il DOVERE di denunciare formalmente la circostanza al proprio Dirigente secondo quanto dispone espressamenteil DLgs 174/2016 all’art. 52 comma 1 (onere di segnalazione al Dirigente : Articolo 52 (Obbligo di denuncia di danno e onere di segnalazione)“1. Ferme restando le disposizioni delle singole leggi di settore in materia di denuncia di danno erariale, i responsabili delle strutture burocratiche di vertice delle amministrazioni, comunque denominate, ovvero i dirigenti o responsabili di servizi, in relazione al settore cui sono preposti, che nell'esercizio delle loro funzioni vengono a conoscenza, direttamente o a seguito di segnalazione di soggetti dipendenti, di fatti che possono dare luogo a responsabilita' erariali, devono presentarne tempestiva denuncia alla procura della Corte dei conti territorialmente competente. Le generalita' del pubblico dipendente (((recte: Dirigente))) denunziante sono tenute riservate; sono comunque riservate le generalita' dei soggetti pubblici o privati che segnalano al procuratore regionale eventi di danno, anche se non sottoposti all'obbligo di cui al presente comma”.

In disparte anche l’onere di essere/fare il whistleblower ex D.Lgs. 24/2023[5]gravante su ogni dipendente pubblico (dall’usciere alla EQ) come in termini IMPERATIVI dispone l’art. 8 del DPR 62/2013 a prevenzione della maldaministration = CORRUZIONE:“Articolo 8 - Prevenzione della corruzione
1. Il dipendente rispetta le misure necessarie alla prevenzione degli illeciti nell'amministrazione. In particolare, il dipendente rispetta le prescrizioni contenute nel piano per la prevenzione della corruzione, presta la sua collaborazione al responsabile della prevenzione della corruzione e, fermo restando l'obbligo di denuncia all'autorita' giudiziaria, segnala(((= presente indicativo in funzione IMPERATIVA))) al proprio superiore gerarchico eventuali situazioni di illecito nell'amministrazione di cui sia venuto a conoscenza.”

Sulla delega di mera firma, cui accennano anche i CC.NN.L., la cui esistenza ‘pesa’ sulla valutazione della retribuzione di posizione della EQ (ma giammai sul riparto di competenze tra Dirigente ed EQ: v, sopra art. 97 Cost. e art 17 comma 1bis del Tupi!), serve essere rigorosi e chiarire in modo rigoroso nei seguenti 5 punti cosa sia la delega di firma, cosa non sia, e che effetti produce sulla validità dell’atto:

1. Cos’è la delega di firma

La delega di firma è un mero atto organizzativo interno, con cui il dirigente:

•resta titolare della competenza e del potere decisionale;

•consente a un subordinato di sottoscrivere l’atto in sua vece;

•fa sì che l’atto sia imputato giuridicamente al dirigente, non al delegato.

Formula tipica:

“per il Dirigente … (firma delegata)”

Non trasferisce il potere, ma solo la materialità della sottoscrizione.

2. Differenza netta: delega di firma vs delega di funzioni

Solo la delega di funzioni consente al funzionario di adottare legittimamente l’atto.

3. Rapporto con il responsabile del procedimento

L’art. 6, co. 1, lett. e), L. 241/1990 dice che il responsabile del procedimento:

“adotta il provvedimento finale ove ne abbia la competenza”.

La competenza non nasce:

•dalla nomina a RUP;

•né dalla delega di firma;

•solo da una delega di funzioni valida.

4. Effetti sulla validità dell’atto

✓ Caso corretto

•dirigente decide

•funzionario firma “per il dirigente”

•atto imputato al dirigente

- atto pienamente valido

X Caso patologico (molto frequente)

•funzionario firma senza indicazione di firma delegata

•oppure firma come “responsabile del procedimento”

•assenza di delega ex art. 17, co. 1‑bis

- l’atto è:

•adottato da soggetto incompetente

•annullabile per incompetenza relativa

•non nullo

Questo perché:

•il potere esiste (in capo al dirigente),

• ma è esercitato da chi non ne è titolare.

5. La delega di firma NON sana l’incompetenza.

Serve solo se la decisione è già imputabile al dirigente.

In altre parole:

•X non può trasformare un funzionario in organo competente;

•✓ può solo esteriorizzare una volontà dirigenziale già formata.

01 - LA COLPA RILEVANTE EX L. 20/1994 AI FINI DELLA RESPONSABILITA’ ERARIALE: ANTE E POST L. 1/2026.

Sul punto faccio appello e quindi mi avvalgo di quanto scrive la Corte giudicante della Cdc Abruzzo nella sentenza in commento, la n. 95/2026 che tra l’altro vede ‘l’applicazione in corsa’ della riforma ex L. 1/2026 a fatti e vicenda giudiziaria di responsabilità erariale sorta ante L. 1/2026, da cui estraggo i seguenti illuminanti e condivisibili passaggi:

In via preliminare giova ricordare che per ormai consolidata giurisprudenza contabile la colpa grave,che all’epoca dei fatti (((2013))) costituiva la soglia minima di imputabilità della responsabilità amministrativa,da accertarsi ex ante, in concreto e in termini normativi, consiste nell’errore professionaleinescusabile derivante da una violazione di legge, da intendersi in senso ampio, ovvero fondata suimperizia, negligenza e imprudenza.

L’accertamento della sussistenza della colpa grave presuppone(((va quindi))) l’esistenza di una regola normativa di condotta dell’agere pubblico e la verifica della sua (((della regola NORMATIVA))) conoscenza oconoscibilità da parte dell’agente pubblico così come delle condizioni di operatività nelle qualiquest’ultimo ha operato (cfr. C. conti, ex multis: Sez. giur. Emilia-Romagna, sent. n. 207/2021 e Sez.giur. Umbria, sent. n. 67/2019). A tal proposito la consolidata giurisprudenza contabile ha individuatoalcuni profili contenutistici e tipologici della sussistenza della colpa grave nella “grave e marchianaleggerezza e superficialità”, nella “macroscopica violazione delle norme”, nella “sprezzantetrascuratezza dei propri doveri”, nell’ “assoluta inosservanza delle più elementari regole di buon sensoe prudenza e nella patente disaffezione per le vicende della cosa pubblica”) (cfr. C. conti, Sez. II App.,sent. n. 234/2025 e giurisprudenza ivi richiamata).

In sintesi, la colpa grave si concretizza quando un comportamento del pubblico dipendente odell'amministratore è talmente lontano dagli standard di diligenza ordinaria (((previsti da regole procedurali chiare scritte))) da risultare inaccettabilenel contesto della funzione pubblica.

Da ultimo bisogna tenere conto anche (((però!))) della Legge 1/2026 che ha introdotto una definizione di colpagrave prevedendo che “costituisce colpa grave la violazione manifesta delle norme di dirittoapplicabili, il travisamento del fatto, l’affermazione di un fatto la cui esistenza è incontrastabilmenteesclusa dagli atti del procedimento o la negazione di un fatto la cui esistenza risultaincontrastabilmente dagli atti del procedimento”.

Sulla base di tali (((nuovissime))) coordinate normative e giurisprudenziali (((da applicarsi anche ai giudizi in corso benché per fatti/condotte posti in essere ante L. 1/2026 ))) il Collegio evidenzia, in primo luogo, che pervalutare la condotta di un Dirigente bisogna tenere presente che lo stesso
Øè chiamato a coordinare emonitorare le attività svolte dai responsabili (((= LEGGASI Responsabili dei procedimenti, assegnati alle cure del Dirigente in generale))) dei servizi (o ai procedimenti))), assicurandosi che queste attività sianoallineate con le linee guida generali e gli obiettivi strategici dell'organizzazione. Ciò implica che ildirigente (((ma all’uopo)))non si limita a una supervisione passiva,
Øma deve essere (((anche))) attivamente coinvolto (((e quindi ATTIVO))) nel controllodell'efficacia e dell'efficienza del lavoro svolto dai suoi collaboratori (((dipendenti a lui assegnati))).

E sin qui tutto…..fila, in punto di diritto, ma troppo superficialmente la Corte giudicante accenna agli effetti della L. 1/2026 sull’accertamento della sussistenza o meno della COLPA GRAVE. Vediamoli meglio.

La Legge n. 1/2026 ha ridisegnato i criteri della colpa grave, innalzando la soglia di responsabilità del dirigente come di qualunque altro dipendente pubblico. Punti chiave:
- criteri più stringenti per qualificare la colpa grave,
- tetto al risarcimento per colpa grave (massimo 30% del danno o due annualità di stipendio),
- rafforzamento della “presunzione di buona fede” nei controlli preventivi.

Il dirigente, quindi, risponde solo per colpa grave, e solo quando l’omessa vigilanza ha contribuito in modo causale e significativo al danno erariale prodotto dalla PO/EQ o da altro subordinato a lui assegnato.

La riforma ex L. 1/2026, in buona sostanza, introduce una ridefinizione puntuale della colpa grave, rendendola più “alta” come soglia valutativa (((= esigendo una soglia/tecnica valutativa pià alta = più rigorosoa = più vincolante il valutatore, non più libero di creare!!!!))) : per configurarla, serve un comportamento molto più macroscopico e ingiustificabile.(((rispetto a prima)))

Prima (ante L. 1/2026), la nozione era più...