Corte dei Conti Emilia Romagna - In caso di mancata costituzione del fondo nell’esercizio di riferimento, il trattamento accessorio confluisce nella quota vincolata del risultato di amministrazione e le risorse accessorie di natura variabile vanno a costituire vere e proprie economie di spesa
Attivita' consultiva ai sensi dell'art. 7, co. 8, l. 131/2003 (pareri)
Corte dei Conti Emilia Romagna - In caso di mancata costituzione del fondo nell’esercizio di riferimento, il trattamento accessorio confluisce nella quota vincolata del risultato di amministrazione e le risorse accessorie di natura variabile vanno a costituire vere e proprie economie di spesa
Deliberazione n. 94/2021/PAR
08 Luglio 2021
Il Commissario straordinario dell’Unione Terre d’acqua rivolge una richiesta di parere ai sensi dell’art. 7, comma 8, della legge 131 del 2003 sulla possibilità di erogare, quale salario accessorio al personale dipendente non dirigente di un ente, gli stanziamenti generalmente destinati a specifiche progettualità (progetti di miglioramento quali-quantitativi per il personale), allorché non siano stati tempestivamente adottati i presupposti documenti programmatori (bilancio di previsione 2020-2022, PEG, piano della performance) e non sia stato costituito, entro l’esercizio di riferimento, il fondo per le risorse decentrate. La Sezione, ricordate le tre fasi in cui si snoda il procedimento relativo alla corretta gestione del fondo risorse decentrate - e consistenti in stanziamento a bilancio delle risorse relative al trattamento accessorio, costituzione del fondo, sottoscrizione del contratto decentrato integrativo -, rammenta che solo all’esito di tale articolato procedimento, che deve concludersi non solo entro l’anno ma, auspicabilmente, nella prima parte dell’esercizio di riferimento onde consentire l’attribuzione delle indennità fisse da destinarsi e la previsione della quota/obiettivi da liquidarsi in base ai risultati raggiunti, risulta erogabile il trattamento accessorio al personale dipendente. In caso di mancata costituzione del fondo nell’esercizio di riferimento, esclusivamente le voci stabili del trattamento accessorio confluiscono nella quota vincolata del risultato di amministrazione mentre tutte le risorse accessorie di natura variabile, ivi incluse quelle da “riportare a nuovo”, vanno a costituire vere e proprie economie di spesa e tornano nella disponibilità dell’ente. Pertanto, nell'ipotesi in cui il bilancio di previsione, il peg e il piano della performance non siano stati approvati dall’ente nell’esercizio di riferimento e, conseguentemente, non sia stato costituito il fondo risorse decentrate né sia stata perfezionata la contrattazione integrativa per il riparto del salario accessorio, deve ritenersi che vengono a mancare i presupposti minimi per il riconoscimento, al personale dell’ente, degli emolumenti, come tali di natura variabile, destinati a remunerare specifiche progettualità.
TESTO PROVVEDIMENTO
Deliberazione n. 94/2021/PAR
SEZIONE REGIONALE DI CONTROLLO PER L’EMILIA-ROMAGNA
composta dai magistrati*:
dott. Marco Pieroni presidente
dott. Massimo Romano consigliere
dott. Tiziano Tessaro consigliere
dott.ssa Gerarda Maria Pantalone consigliere (relatore)
dott. Marco Scognamiglio referendario
dott.ssa Khelena Nikifarava referendario
dott.ssa Elisa Borelli referendario
dott.ssa Ilaria Pais Greco referendario (relatore)
*riuniti mediante collegamento telematico
Adunanza dell’8 giugno 2021
Richiesta di parere dell’Unione Terre d’Acqua (BO)
Visto l’art. 100, secondo comma, della Costituzione;
Vista la legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3;
Visto il testo unico delle leggi sull’ordinamento della Corte dei conti, approvato con il regio decreto 12 luglio 1934, n. 1214 e successive modificazioni;
Visti la legge 14 gennaio 1994, n. 20 e il decreto-legge 23 ottobre 1996, n. 543, convertito con modificazioni dalla legge 20 dicembre 1996, n. 639, recanti disposizioni in materia di giurisdizione e di controllo della Corte dei conti;
Visto il regolamento per l’organizzazione delle funzioni di controllo della Corte dei conti di cui alla deliberazione delle Sezioni Riunite del 16 giugno 2000, n. 14, e successive modificazioni;
Vista la legge 5 giugno 2003, n. 131, recante disposizioni per l’adeguamento dell’ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3;
Vista la legge della Regione Emilia-Romagna 9 ottobre 2009, n. 13, istitutiva del Consiglio delle autonomie locali;
Vista la deliberazione della Sezione delle autonomie del 4 giugno 2009 n. 9/SEZAUT/2009/INPR;
Vista la deliberazione della Sezione delle autonomie del 19 febbraio 2014 n. 3/SEZAUT/2014/QMIG;
Viste le deliberazioni delle Sezioni Riunite in sede di controllo n. 8 del 26 marzo 2010 e n. 54 del 17 novembre 2010;
Visto l’articolo 17, comma 31, del decreto-legge 1 luglio 2009, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla legge 3 agosto 2009, n. 102;
Visto l’articolo 6, comma 4, del decreto-legge 10 ottobre 2012, n. 174, convertito, con modificazioni, dalla legge 7 dicembre 2012, n. 213;
Vista la richiesta di parere avanzata dal Commissario straordinario dell’Unione Terre d’acqua (BO) e trasmessa direttamente a questa Sezione in data 9 aprile 2021;
Vista la nota di sintesi del Consiglio delle Autonomie locali della Regione Emilia-Romagna del 18 maggio 2021.
Vista l’ordinanza presidenziale n. 66 dell’8 giugno 2021, con la quale la Sezione è stata convocata, tramite piattaforma Teams, per la camera di consiglio odierna;
Udite nella camera di consiglio le relatrici consigliere Gerarda Maria Pantalone e referendario Ilaria Pais Greco;
Fatto
1. Il Commissario Straordinario dell’Unione Terre d’acqua, nominato con decreto del Ministro dell’Interno del 19/2/2021, rivolge a questa Sezione regionale di controllo, una richiesta di parere relativa alla “possibilità di riconoscere quale salario accessorio al personale dipendente non dirigente dell’Unione, in aggiunta alle voci indennitarie comprovabili ed entro i limiti previsti dal bilancio di previsione 2020/22, gli stanziamenti generalmente destinati a specifiche progettualità, allorché non siano stati tempestivamente adottati i presupposti documenti programmatori”.
1.1. Il Commissario rappresenta che, stante la mancata approvazione, nell’anno solare 2020, da parte dell’Unione, del bilancio previsionale 2020/2022, e dei discendenti piano esecutivo di gestione e piano della performance, non è stato possibile costituire tempestivamente il fondo per le risorse decentrate per l’esercizio 2020 ed avviare le trattative con le organizzazioni sindacali per la definizione dei criteri per il riparto delle voci di salario accessorio.
Dà poi atto della successiva approvazione, in data 19 febbraio del 2021, da parte del commissario ad acta, del bilancio previsionale triennale che annovera, nella Missione I (Servizi istituzionali, generali e di gestione), Programma 10 (risorse Umane), Titolo I (Spese correnti), lo stanziamento di 1.406.988,05 euro, comprensivo del fondo per il salario accessorio per il personale dipendente.
1.2. Riferendosi all’accordo per l’utilizzazione del fondo per il salario accessorio costituito nel 2019, rileva che lo stesso è comprensivo oltre che di voci indennitarie correlate a funzioni, responsabilità e mansioni verificabili ex post (quali indennità condizioni di lavoro, per articolazione di lavoro in turni e reperibilità nonché di servizio esterno e di funzione per il personale di polizia locale, indennità per particolari responsabilità e quote spettanti da risorse ex art. 43 l. 449/1997) anche a progetti tesi al miglioramento del servizio per il personale che, per incapacità programmatoria dell’ente, sono mancati nell’anno 2020.
2. Svolta la suddetta premessa, il Commissario straordinario dell’Unione, dando conto di specifici quesiti posti dalle organizzazioni sindacali rappresentative dei dipendenti, rivolge la richiesta di parere alla Sezione nei termini indicati.
Diritto
1. Ammissibilità
In via preliminare rispetto all’esame nel merito della questione, questa Sezione è tenuta a verificarne l'ammissibilità, ovvero la concomitante sussistenza dei presupposti (soggettivo e oggettivo) richiesti dalla legge. A tal riguardo deve richiamarsi innanzitutto l’art. 7, comma 8, della legge 5 giugno 2003, n. 131, secondo il quale “le Regioni possono richiedere ulteriori forme di collaborazione alle sezioni regionali di controllo della Corte dei conti ai fini della regolare gestione finanziaria e dell’efficienza ed efficacia dell’azione amministrativa, nonché pareri in materia di contabilità pubblica. Analoghe richieste possono essere formulate, di norma, tramite il Consiglio delle autonomie locali, se istituito, anche da Comuni, Province e Città Metropolitane”. In base a consolidata giurisprudenza di questa Corte, ai fini dell’ammissibilità della richiesta devono sussistere contestualmente
le seguenti condizioni:
- la richiesta deve essere formulata dall’organo politico di vertice e rappresentante legale degli Enti legittimati alla richiesta (Regione, Provincia, Comune);
- il quesito deve rientrare esclusivamente nella materia della contabilità pubblica, che può assumere un ambito limitato alla normativa e ai relativi atti applicativi che disciplinano, in generale, l’attività finanziaria che precede o che segue i distinti interventi di settore, ricomprendendo in particolare la disciplina dei bilanci e i relativi equilibri, l’acquisizione delle entrate, l’organizzazione finanziaria-contabile, la disciplina del patrimonio, la gestione delle spese, l’indebitamento, la rendicontazione e i relativi controlli e non può ampliarsi a tal punto da ricomprendere qualsivoglia attività degli Enti che abbia, comunque, riflessi di natura finanziaria, comportando, direttamente o indirettamente, una spesa.
2. Ammissibilità soggettiva
La richiesta di parere è presentata da un’Unione di comuni e sottoscritta dal Commissario straordinario dell’ente nominato, con Decreto del Ministro dell’Interno del 19.2.2021, per la provvisoria gestione dell’Unione, il cui consiglio è stato sciolto, per effetto dello stesso decreto, a seguito della mancata approvazione del bilancio di previsione per l’esercizio finanziario 2020/2022. L’Unione non è espressamente inclusa tra gli enti che a norma dell’art 7, comma 8 della legge 131/2003 possono chiedere pareri alle Sezioni regionali della Corte dei conti.
La legittimazione soggettiva dell’Unione a richiedere pareri alla Corte dei conti in materia di contabilità pubblica è stata affermata, su ordinanza di rimessione di questa Sezione regionale di controllo, dalla Sezione delle autonomienellarecentedelibera1/SEZAUT/2021/QMIG con l’affermazione del principio di diritto per cui “L’Unione di comuni, in persona del Presidente, è legittimata a ricorrere all’attività consultiva della Corte, ai sensi dell’art. 7, comma 8, della legge n. 131 del 2003, limitatamente a questioni inerenti alle funzioni proprie esercitate dall’Unione stessa”.
In base al principio di diritto affermato dalla Sezione delle autonomie e in linea con l’indirizzo della successiva deliberazione n. 51/2021/INPR della Corte dei conti dell’Emilia-Romagna, che ha declinato le modalità di presentazione dei quesiti da parte delle Unioni, nella fattispecie, l’Unione Terre d’acqua è legittimata a richiedere il parere.
La richiesta, inoltre, è stata sottoscritta dal Commissario straordinario, organo legittimato a rappresentare l’ente.
3. Ammissibilità oggettiva
Anche sotto il profilo oggettivo la richiesta di parere è ammissibile, in quanto la questione posta all’esame della Corte attiene alla materia della contabilità pubblica, e tuttavia, non essendo formulata in termini generali e astratti e rischiando di condurre a valutazioni proprie di altro ordine giurisdizionale, impone a questa Sezione di declinare la risposta al requisito astraendo dal caso concreto e lasciando così all’ente, nell’esercizio della propria autonomia e responsabilità, ogni valutazione di competenza.
3.1. Attinenza del quesito alla materia della contabilità pubblica 3.1.1. Quanto al primo aspetto, occorre delineare i contorni della materia “contabilità pubblica”, come fissati dalla giurisprudenza contabile, consistenti nel sistema di principi e norme che regolano l’attività finanziaria e patrimoniale dello Stato e degli Enti pubblici.
La funzione di consulenza riconosciuta alle Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti, coerentemente con le finalità di coordinamento della finanza pubblica perseguite dalla legge attributiva, si esplica esclusivamente su quesiti attinenti all’interpretazione di norme di contabilità e finanza pubblica, in modo da assicurarne una uniforme applicazione da parte delle autonomie territoriali.
La Corte dei conti Sezioni Riunite in sede di controllo, intervenendo con una pronuncia in sede di coordinamento della finanza pubblica ai sensi dell’art. 17, comma 31, del decreto-legge 1 luglio 2009, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla legge 3 agosto 2009, n. 102, ha delineato, con la deliberazione n. 54/2010, una nozione unitaria di contabilità pubblica incentrata sul “sistema di principi e di...