Rapporti intercorrenti tra il PIAO (Piano integrato di attività e organizzazione) e gli altri atti di programmazione di natura prettamente finanziaria (tra i quali, segnatamente, il bilancio di previsione).

Richiesta di parere avanzata dal Sindaco del Comune di LAMPEDUSA in merito al seguente dubbio interpretativo: «se, in caso di differimento del termine per l’approvazione del bilancio di previsione e, conseguentemente, di quello per l’approvazione del PIAO, per applicare l’art. 3 del d.l. 80/2021 sia comunque consentito agli enti locali – nei limiti degli stanziamenti di bilancio e delle regole di cui all’art. 163 del Tuel per l’assunzione degli impegni di spesa in esercizio provvisorio – procedere alle assunzioni con contratto di lavoro flessibile di cui alla richiamata norma, provvedendo ad aggiornare – nelle more dell’approvazione del bilancio e del PIAO - la sola sotto-sezione 3.3 del PIAO destinata alla programmazione dei fabbisogni di personale, ovvero, nel caso dovesse prevalere la tesi secondo la quale il PIAO deve essere approvato come strumento integrato in cui i piani in esso assorbiti sono coordinati e orientati al valore pubblico, se sia consentito -valorizzando le disposizioni dell’art. 5, comma 1 ter del d.lgs 150/2009, che non sono state abrogate dalla normativa sopravvenuta - approvare un PIAO provvisorio, completo di tutte le sezioni, coerente con gli strumenti finanziari esistenti (DUP e bilancio del precedente esercizio finanziario), così garantendo il rispetto del principio di necessaria presupposizione di tale strumento di programmazione operativa con i documenti del ciclo di bilancio».

TESTO PROVVEDIMENTO

Deliberazione n. 48/2023/PAR

REPUBBLICA ITALIANA

Corte dei conti

Sezione di controllo per la Regione siciliana

Nella camera di consiglio del 14 febbraio 2023, composta dai seguenti magistrati:

Anna Luisa CARRA Presidente

Giuseppe GRASSO Consigliere

Tatiana CALVITTO Primo Referendario

Antonio TEA Referendario – relatore

Massimo Giuseppe URSO Referendario

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VISTO il T.U. delle leggi sulla Corte dei conti, approvato con R.D. n. 1214 del 12 luglio 1934, e successive modificazioni e integrazioni;

VISTO l’art. 23 del R.D. Lgs. 15 maggio 1946, n.455 (Approvazione dello Statuto della Regione siciliana);

VISTO il D. Lgs. 6 maggio 1948, n. 655 (Istituzione di Sezioni della Corte dei conti Regione siciliana);

VISTA la L. 14 gennaio 1994, n. 20, (Disposizioni in materia di controllo e giurisdizione della Corte dei conti);

VISTO il D. Lgs. 18 giugno 1999, n. 200, (Norme di attuazione dello Statuto speciale della Regione siciliana, recante integrazioni e modifiche al D. Lgs. n. 655 del 1948);

VISTA la Legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al Titolo V della Parte II della Costituzione);

VISTO l’art. 7, comma 8, della Legge 5 giugno 2003, n. 131 (Disposizioni per l’adeguamento dell’ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n.3);

VISTA la deliberazione n. 32/2013/SS.RR./PAR, in data 30 settembre 2013 delle Sezioni riunite per la Regione siciliana in sede consultiva;

VISTA la deliberazione n. 354/2013/PAR, in data 14 novembre 2013, della Sezione di controllo per la Regione siciliana;

VISTA la richiesta di parere del Comune di Lampedusa e Linosa acquisita in ingresso con prot. Cdc n. 117 del 9 gennaio 2023;

VISTO il decreto presidenziale n. 2/2023 di nomina del relatore, referendario Antonio Tea;

VISTA l’ordinanza presidenziale n. 6/2023 con la quale la Sezione è stata convocata per l’odierna Camera di consiglio;

UDITO il magistrato relatore, referendario Antonio Tea;

ha emesso la seguente

DELIBERAZIONE

Con la nota menzionata in epigrafe, il Comune di Lampedusa e Linosa ha richiesto l’apporto consultivo della Sezione in merito al seguente dubbio interpretativo: «se, in caso di differimento del termine per l’approvazione del bilancio di previsione e, conseguentemente, di quello per l’approvazione del PIAO, per applicare l’art. 3 del d.l. 80/2021 sia comunque consentito agli enti locali – nei limiti degli stanziamenti di bilancio e delle regole di cui all’art. 163 del Tuel per l’assunzione degli impegni di spesa in esercizio provvisorio – procedere alle assunzioni con contratto di lavoro flessibile di cui alla richiamata norma, provvedendo ad aggiornare – nelle more dell’approvazione del bilancio e del PIAO - la sola sotto-sezione 3.3 del PIAO destinata alla programmazione dei fabbisogni di personale, ovvero, nel caso dovesse prevalere la tesi secondo la quale il PIAO deve essere approvato come strumento integrato in cui i piani in esso assorbiti sono coordinati e orientati al valore pubblico, se sia consentito -valorizzando le disposizioni dell’art. 5, comma 1 ter del d.lgs 150/2009, che non sono state abrogate dalla normativa sopravvenuta - approvare un PIAO provvisorio, completo di tutte le sezioni, coerente con gli strumenti finanziari esistenti (DUP e bilancio del precedente esercizio finanziario), così garantendo il rispetto del principio di necessaria presupposizione di tale strumento di programmazione operativa con i documenti del ciclo di bilancio».

In via preliminare, è necessario verificare la sussistenza delle condizioni soggettive ed oggettive di ammissibilità della prefata richiesta, secondo i noti e consolidati criteri enucleati dalla giurisprudenza contabile.

Per quanto concerne l’aspetto soggettivo, la Sezione delle Autonomie, con la deliberazione n. 11/SEZAUT/2020/QMIG, ha chiarito che lo scrutinio rimesso alla Sezione regionale destinataria dell’istanza deve permettere di riscontrare sia l’appartenenza dell’ente istante al novero degli enti tassativamente elencati dall’art. 7, comma 8, della legge n. 131 del 2003 (c.d. legittimazione soggettiva “esterna”), sia la sussistenza del potere di rappresentanza in capo al soggetto che agisce in nome e per conto dell’ente nella richiesta di parere (c.d. legittimazione soggettiva “interna”).

Nel caso in rassegna, l’istanza appare rispettare i richiamati presupposti, dal momento che proviene da un Comune della Regione siciliana ed è debitamente sottoscritta dal Sindaco (legale rappresentante dell’ente ai sensi dell’art. 50, comma 2, del d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267).

Per quanto riguarda il secondo criterio, di ordine oggettivo, premesso che le Sezioni regionali della Corte dei conti non svolgono una funzione consultiva a carattere generale in favore degli enti locali, è necessario che la questione posta:

a) rientri nel concetto di contabilità pubblica, come progressivamente delineato e precisato, in chiave nomofilattica, sia dalla Sezione delle Autonomie (con deliberazione n. 5/AUT/2006 e, più di recente, con deliberazione n. 17/SEZAUT/2020/QMIG) che dalle Sezioni riunite della Corte dei conti (cfr. delibera n. 54/CONTR/2010);

b) non interferisca con altre funzioni intestate alla stessa Corte dei conti, ad altri organi giurisdizionali o a soggetti pubblici investiti dalla legge di funzioni di controllo o consulenza in determinate materie (Cfr. Sez. Riunite per la Reg. sic., par. n. 6/2011, Sezione delle Autonomie, deliberazioni n. 3/SEZAUT/2014/QMIG e n. 24/SEZAUT/2019/QMIG);

c) sia formulata in termini sufficientemente generali e astratti, in linea con le coordinate esegetiche di cui alla citata delibera 17/SEZAUT/2020/QMIG, secondo la quale «L’esigenza che i quesiti siano formulati in termini generali e astratti non implica […] un’insostenibile interpretazione in astratto, che prescinda del tutto dalla considerazione dei fatti gestionali ai quali applicare le norme coinvolte dalla richiesta stessa e che quindi spezzi il necessario circolo interpretativo tra le esigenze del caso e quelle del diritto […]. Più semplicemente, il fatto, alla cui regolazione è destinata la norma da interpretare, non sarà un fatto storico concreto, come avviene nelle controversie da risolvere in sede giurisdizionale, ma la sua concettualizzazione ipotetica, restando in tal modo assicurata l’esclusione di un coinvolgimento della Sezione regionale in specifiche problematiche gestionali o addirittura strumentali».

Alla luce degli esposti parametri, il Collegio ritiene che la richiesta sia ammissibile anche sotto il profilo oggettivo.

Essa sottende, infatti, l’esigenza di coordinare le disposizioni che regolano la gestione della spesa per gli enti locali in esercizio provvisorio (art. 163, comma 1, del TUEL) con quelle concernenti la programmazione del fabbisogno e il reclutamento di personale, approfondendo, in particolare, il tema dei rapporti intercorrenti tra lo strumento introdotto dall’articolo 6 del decreto-legge 9 giugno 2021, n. 80, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2021, n. 113 (Piano integrato di attività e organizzazione) e gli altri atti di programmazione di natura prettamente finanziaria (tra i quali, segnatamente, il bilancio di previsione), anche in relazione all’inquadramento sistematico e all’esegesi della disposizione di cui all’art. 3-ter del medesimo decreto-legge, avente ad oggetto la modifica della disciplina relativa alla sanzione del divieto di assunzione del personale nei confronti degli enti locali che non rispettino i termini per l’approvazione dei bilanci di previsione, dei rendiconti e del bilancio consolidato, nonché per la trasmissione alla banca dati delle amministrazioni pubbliche dei medesimi documenti (disciplina contenuta nell’articolo 9, comma 1-quinquies, del decreto-legge 24 giugno 2016, n. 113, convertito, con modificazioni, dalla legge 7 agosto 2016, n. 160).

La questione sollevata intercetta, pertanto, tematiche rientranti nella materia della contabilità pubblica, vertendo, al contempo, sia sulla disciplina della gestione della spesa, in relazione ad una delle voci più significative di tale aggregato, sia sulle modalità di formazione e adozione dei necessari documenti di pianificazione di carattere finanziario e in materia di personale (questi ultimi ora racchiusi nel suddetto Piano integrato di attività e organizzazione) ai fini della possibilità di effettuare assunzioni da parte degli enti locali in esercizio provvisorio.

L’istanza in parola risulta, inoltre, enucleata in termini generali e astratti e non presenta rischi di interferenza o sovrapposizione con altre funzioni svolte dalla Corte dei conti ovvero da altre Autorità o soggetti pubblici.

Ciò posto, nel merito si osserva quanto segue.

In primo luogo, si rendono opportune alcune precisazioni sulla ricostruzione esposta nel quesito, secondo la quale la base normativa per realizzare eventuali assunzioni a tempo determinato «necessarie a garantire l'attuazione del Piano nazionale di ripresa e resilienza, nonché l'esercizio delle funzioni di protezione civile, di polizia locale, di istruzione pubblica, inclusi i servizi, e del settore sociale […]», nel delineato contesto di esercizio provvisorio, andrebbe rinvenuta nell’art. 9, comma 1-quinquies, del decreto-legge 24 giugno 2016, n. 113, come novellato dall’art. 3-ter del decreto-legge 9 giugno 2021, n. 80.

Il Comune istante, infatti, dopo aver rappresentato che la disposizione di cui al menzionato art. 3-ter del decreto-legge 9 giugno 2021, n. 80, sarebbe stata «introdotta proprio per consentire di effettuare assunzioni di personale con contratti flessibili anche in assenza di bilancio, perpetuata oltre i termini di legge» e che «l’art. 3-ter deve essere coordinato con l’art. 163 del Tuel che detta le regole per l’assunzione degli impegni di spesa in esercizio provvisorio», conclude la propria richiesta ricollegando le questioni poste all’esigenza di «applicare l’art. 3 del d.l. 80/2021» (laddove il riferimento è da intendersi, ragionevolmente, all’art. 3-ter, e non all’art. 3, del citato decreto-legge) e di «procedere alle assunzioni con contratto di lavoro flessibile di cui alla richiamata norma».

Si ritiene che la norma evocata dal Comune (art. 9, comma 1-quinquies, del decreto-legge 24 giugno 2016, n. 113, come novellato dall’art. 3-ter del decreto-legge 9 giugno 2021, n. 80) non possa costituire, a rigore, il fondamento giuridico per procedere, durante l’esercizio provvisorio, alle tipologie di assunzioni sopra indicate, in quanto la sua applicazione presuppone espressamente che l’Ente si trovi in una condizione di tardività rispetto all’approvazione di determinati documenti contabili (ivi compreso il bilancio di previsione) ovvero nella trasmissione di dati alla banca dati delle amministrazioni pubbliche (circostanze che, stando a quanto descritto, non ricorrono nel caso ipotizzato).

Tale disposizione individua, infatti, il perimetro dei soggetti pubblici legittimati ad assumere facendo riferimento a«[G]li enti di cui ai precedenti periodi», i quali corrispondono agli «enti territoriali» che non rispettano i «termini previsti per l'approvazione dei bilanci di previsione, dei rendiconti e del bilancio consolidato» ovvero che non inviano, entro trenta giorni dal termine previsto per l’approvazione, i relativi «dati alla banca dati delle amministrazioni pubbliche di cui all'articolo 13 della legge 31 dicembre 2009, n. 196, compresi i dati aggregati per voce del piano dei conti integrato».

Si tratta di una deroga alla previsione sanzionatoria, contemplante il divieto di assumere personale a qualsiasi titolo, tesa a consentire agli enti locali inadempienti di procedere alle assunzioni di personale a tempo determinato solamente per assolvere a specifiche finalità (ossia «l'attuazione del Piano nazionale di ripresa e resilienza, nonché l'esercizio delle funzioni di protezione civile, di polizia locale, di istruzione pubblica, inclusi i servizi, e del settore sociale nonché lo svolgimento delle funzioni fondamentali di cui all'articolo 14, comma 27, del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 2010, n. 122, nei comuni delle isole minori con popolazione fino a 10.000 abitanti, ove nell'anno precedente è stato registrato un numero di migranti sbarcati superiore almeno al triplo della popolazione residente»).

Essa, pertanto, non può che essere di stretta interpretazione, ponendosi quale deroga di una disciplina che, per le sue caratteristiche, è a sua volta assoggettata ai medesimi canoni ermeneutici, come chiarito della Sezione delle Autonomie, con la deliberazione n. 10/SEZAUT/2020/QMIG, secondo cui «[F]erma […] la ricordata funzione "sanzionatoria-interdittiva", in senso lato, della predetta normativa, non v'è dubbio che l'art. 9, comma 1-quinquies, del D.L. n. 113 del 2016 venga a configurarsi come una disposizione di carattere eccezionale che comprime l'autonomia organizzativa dell'ente territoriale nella ricorrenza dei casi indicati dal legislatore (in senso analogo a quanto era previsto nell'art. 41, comma 2, del D.L. n. 66 del 2014, fatto oggetto dello scrutinio della Corte costituzionale nella richiamata decisione n. 272/2015), sì da doversi escludere l'interpretazione analogica, in applicazione del canone ermeneutico, contenuto nell'art. 14 delle preleggi del codice civile, alla stregua del quale le leggi che fanno eccezione a regole generali o ad altre leggi non si applicano oltre i casi e i tempi in esse considerati».

Non può, dunque, ricondursi al precetto in parola, attraverso operazioni ermeneutiche analogiche, la possibilità di effettuare assunzioni in qualsivoglia situazione di “assenza di bilancio” (e, quindi, anche in esercizio provvisorio, come parrebbe emergere dai passaggi testuali del quesito sopra riportati), essendo il relativo ambito di applicazione da circoscrivere tassativamente ai casi di tardività o inadempienza dal medesimo indicati.

Ne deriva che la disamina dell’istanza in rassegna va eseguita tenendo presente che, per le assunzioni in costanza di esercizio provvisorio, quand’anche afferenti alle tipologie di lavoro flessibile menzionate dal Comune, non si tratterebbe comunque di fare applicazione dell’art. 3-ter del decreto-legge n. 80 del 2021, bensì di seguire i principi già espressi in relazione a detta fattispecie dalla giurisprudenza contabile, secondo cui, in estrema sintesi, «occorre rispettare il comma 5 dell'art. 163 TUEL, che consente di poter procedere all'assunzione di spese correnti, come anche quelle relative all'assunzione di personale, nel limite dei dodicesimi» (cfr., Sez. Contr. Puglia, deliberazione n. 37/2020/PAR nonché Sez. Contr. Campania, deliberazione n. 28/2020/PAR).

Ciò precisato, i dubbi del richiedente si appuntano, più specificamente, sulle modalità con cui assolvere alla necessaria programmazione delle suddette assunzioni attraverso il Piano integrato di attività e organizzazione (c.d. “PIAO”).

Quest’ultimo, come accennato, costituisce una rilevante innovazione introdotta dall’articolo 6 del decreto-legge 9 giugno 2021, n. 80, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2021, n. 113, allo scopo «di assorbire, razionalizzandone la disciplina in un’ottica di massima semplificazione, molti degli atti di pianificazione cui sono tenute le amministrazioni (ad esempio, il piano triennale dei fabbisogni, il piano della performance, il piano di prevenzione della corruzione ed il piano organizzativo del lavoro agile), racchiudendoli in un unico atto» (in questi termini, la relazione illustrativa al disegno di legge di conversione, come riferito nel parere del Consiglio di Stato n. 506, reso nell’Adunanza dell’8 febbraio e del 17 febbraio 2022, al quale si rimanda per ulteriori approfondimenti).

Alla disciplina di tale istituto concorrono, peraltro, anche fonti secondarie (in particolare, il D.P.R. 24 giugno 2022, n. 81 “Regolamento recante individuazione degli adempimenti relativi ai Piani assorbiti dal Piano integrato di attività e organizzazione” e il D.M. 30 giugno 2022, n. 132 “Regolamento recante definizione del contenuto del Piano integrato di attività e organizzazione”contenente anche un modello di “Piano-tipo per le amministrazioni pubbliche”).

Per quanto di interesse in questa sede, va osservato che il D.P.R. 24 giugno 2022, n. 81, all’art. 1, ha soppresso «in quanto assorbiti nelle apposite sezioni del Piano integrato di attività e organizzazione (PIAO)», gli adempimenti inerenti, tra l’altro, ai piani di cui all’articolo 6 , commi 1, 4 (Piano dei fabbisogni) e 6 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165.

Inoltre:

- il comma 2, del citato art. 1, del D.P.R. 24 giugno 2022, n. 81 prevede che «Per le amministrazioni tenute alla redazione del PIAO, tutti i richiami ai piani individuati al comma 1 sono da intendersi come riferiti alla corrispondente sezione del PIAO»;

- l’art. 4, del D.M. 30 giugno 2022, n. 132, rubricato “Sezione Organizzazione e Capitale umano”, dispone che la sottosezione relativa al Piano triennale dei fabbisogni di personale «indica la consistenza di personale al 31 dicembre dell'anno precedente a quello di adozione del Piano, suddiviso per inquadramento professionale e deve evidenziare:

1) la capacità assunzionale dell'amministrazione, calcolata sulla base dei vigenti vincoli di spesa;

2) la programmazione delle cessazioni dal servizio, effettuata sulla base della disciplina vigente, e la stima dell'evoluzione dei fabbisogni di personale in relazione alle scelte in materia di reclutamento, operate sulla base della digitalizzazione dei processi, delle esternalizzazioni o internalizzazioni o dismissioni di servizi, attività o funzioni;

3) le strategie di copertura del fabbisogno, ove individuate;

4) le strategie di formazione del personale, evidenziando le priorità strategiche in termini di riqualificazione o potenziamento delle competenze organizzate per livello organizzativo e per filiera professionale;

5) le situazioni di soprannumero o le eccedenze di personale, in relazione alle esigenze funzionali».

Dal combinato disposto delle suddette norme si ricava che, per le amministrazioni assoggettate al PIAO, i precedenti adempimenti connessi al Piano triennale dei fabbisogni di personale vengono meno, in quanto assorbiti dalla apposita sezione del PIAO.

Il Comune evidenzia che il D.M. 30 giugno 2022, n. 132 dedica una apposita disposizione (art. 8) al “Rapporto del Piano integrato di attività e organizzazione con i documenti di programmazione finanziaria”prevedendo, al comma 1, che «Il Piano integrato di attività e organizzazione elaborato ai sensi del presente decreto assicura la coerenza dei propri..."