IL DIPENDENTE PUBBLICO FORMATORE DI ALTRI DIPENDENTI PUBBLCI COSA E’ PER LA PA ACQUISENTE

Sommario: 

00 - IL DIPENDENTE PUBBLICO FORMATORE DI ALTRI DIPENDENTI PUBBLCI COSA E’ PER LA PA ACQUISENTE LA PRESTAZIONE FORMATIVA IN MATERIE  SOGGETTE A FORMAZIONE OBBLIGATORIA EX LEGE?

01 - IL CASO AFFRONTATO DALLA CORTE DEI CONTI DEL PIEMONTE SEZIONE GIURISDIZIONALE CON SENTENZA N. 120/2022: SINTESI E SOLUZIONE.

02 - LA TOMBALE PRONUNCIA DEL CDS Sezione V, 02/04/2025, n. 2776 SUI CONFINI ESATTI DELLA NOZIONE DI “OPERATORE ECONOMICO” ASSOLUTAMENTE NON ESCLUDENTE A PRIORI LA MERA PERSONA FISICA NON IMPRENDITORE.

03 - IL CORRETTO DISTINGUO OPERATO DAL PRESIDENTENTE ANAC BASATO SULL’ESATTA NATURA DEL FABBISOGNO CHE LA PA SODDISFA ACQUISENDO LA PRESTAZIONE (CASO DELLO PSCICOLOGO MA ESTENSIBILE A QUALUNQUE LAVORATORE AUTONOMO OPERANTE IN FAVORE DI PA)

# # #

00 - IL DIPENDENTE PUBBLICO FORMATORE DI ALTRI DIPENDNETI PUBBLCI COSA E’ PER LA PA ACQUISENTE LA PRESTAZIONE FORMATIVA IN MATERIE  SOGGETTE A FORMAZIONE OBBLIGATORIA EX LEGE?

Ad oggi (luglio 2026) qualche bravo Relatore/Docente dipendente pubblico, full-time, allorché propone ad una PA formazione dedicata esclusivamente ai relativi dipendenti (attività extraistituzionale dunque libera anche se remunerata, non soggetta cioè ad alcuna autorizzazione della PA datoriale, ai sensi dell’art. 53 comma 6 del D.Lgs. 165/2001 (TUPI) in materia di Anticorruzione e Trasparenza - formazione obbligatoria ex L. 190/2012 - in sede di offerta suggerisce (non impone!)  anche il seguente inquadramento giuridico della sua futura prestazione lavorativa quale lavoratore autonomo presso la PA ‘ospitante’ e ‘ricevente’ la prestazione formativa, incidente anche e soprattutto sia sul PROCEDIMENTO DI INDIVIDUAZIONE del contraente sia sul regime della TRASPARENZA del correlato atto amministrativo conclusivo del procedimento (non del contratto che viene stipulato):

^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^

INQUADRAMENTO GIURIDICO DELLA  ATTIVITA’ FORMATIVA PROPOSTA.

                “Considerata la recente giurisprudenza e le indicazioni dell’ANAC in ordine alla attività di formazione a favore di Pubbliche Amministrazioni nelle materie di cui al titolo della presente offerta, sviluppate nelle varie giornate formative proposte, devesi rilevare come:

1. L’offerente, dipendente pubblico in regime di full-time, non è soggetto ad regime autorizzatorio  da parte della propria PA datoriale, trattandosi di attività extraistituzionale remunerata esentata da autorizzazione dall’art. 53 co. 6 del D.Lgs. 165/2001, ma a mera comunicazione preventiva alla propria PA datoriale in quanto atto previsto da specifica interna regolamentazione.

1. Secondo CdC Piemonte Sezione Giurisdizionale sentenza n. 120/2022:

• la qualificazione del rapporto/contratto non dipende dall'etichetta attribuita dall'Ente committente;
• occorre guardare al bisogno concreto soddisfatto dall’Ente con l’acquisto/spesa;
• se l'amministrazione ha necessità di formare il personale, si è di fronte a un fabbisogno organizzativo stabile della PA e a maggior ragione se di natura obbligatoria ex lege;
• ai sensi dell’art. 7 comma 1 del D.Lgs. 36/2023 la Pa committente deve sempre verificare (similmente a quanto accade nella procedura di acquisizione ex art 7 co. 6 del D.Lgs. 165/2001), per il rispetto del principio di economicità della gestione ex art. 97 Cost., che la medesima non possa conseguire per il proprio personale discente detta prestazione in regime di “auto-produzione” grazie personale interno alle dipendenze o avente specifico inquadramento professionale quale formatore o disponibile all’uopo avendo specifica professionalità documentata in merito rispetto all’oggetto della/e giornata/e di formazione;
• la/le docenza/e, quindi, anche se resa da persona fisica non imprenditore, deve essere quindi vista come prestazione di servizi ex D.Lgs. 36/2023 e non come incarico individuale ex art. 7 co. 6 D.Lgs. 165/2001: la circostanza che il formatore sia una persona fisica non cambia la natura del contratto; invero il D.Lgs. 36/2023 ammette tra gli operatori economici anche i lavoratori autonomi che offrono sul mercato prestazioni di servizi;
• ne consegue che va acquisito in CIG e più esattamente:

- si tratta di un contratto di appalto di servizi ex art. 13 del Codice;

- l'oggetto del contratto consiste una prestazione intellettuale di formazione;

- il CPV normalmente ricade nell'area 80000000-4 "Servizi di istruzione e formazione" e, più specificamente, spesso nel gruppo 80500000 "Servizi di formazione" o 80530000 "Servizi di formazione professionale"

• sotto il profilo procedurale ex D.Lgs. 36/2023, considerato il valore di una singola giornata come di tutte le giornate formative proposte, sia ha un appalto di servizi sotto soglia e dunque trovano applicazione gli articoli del Codice dedicati ai contratti sotto soglia, in particolare l'art. 50 sulle modalità di affidamento.

A non diverse conclusioni di inquadramento giuridico della prestazione formativa si perviene, mutatis mutandis, stando al recente Atto del Presidente ANAC del 18 marzo 2026 (v. https://www.anticorruzione.it/-/atto-a-firma-del-presidente-del-18-marzo-2026-fasc.949.2026), relativo agli incarichi per espletamento di attività di di psicologo in ambito scolastico,  ANAC afferma che occorre distinguere tra:

• incarico individuale ex art. 7, comma 6, quando si tratta di una prestazione altamente qualificata, temporanea, straordinaria e non riconducibile a un fabbisogno stabile;
• appalto di servizi, quando l'attività serve a soddisfare esigenze continuative o strutturali dell'amministrazione (nel caso della formazione pro Anticorruzione e Trasparenza trattasi di formazione annuale obbligatoria imposta dalla legge e prevista dal PTPCT). La formazione che si offre soddisfa esigenza della PA che è tutt’altro che  ‘temporanea e/o straordinaria’, ma fissa e continuativa perché imposta come tale dalla legge dello Stato italiano. ”.

Questo formatore, stante il cd. principio di esclusività del rapporto di pubblico impiego, non è - per definizione quindi ex lege – né un imprenditore né un libero professionista, semplicemente perché non può esserlo essendo un dipendente pubblico (v. art. 98 Cost. in primis! Poi DPR 3/1957.), ma può svolgere tale specifica attività formativa destinata solo a dipendneti  pubblici e anche in modo remunerato secondo le previsioni del TUPI (v. art. 53 casi del comma 6 elencante le cd. attività extraistituzionali libere per i dipendent sub TUPI, ma sempre fatti salvi gli effetti precludenti del conflitto di interesse in concreto eventualmente sussistente: da qui la prassi diffusa di prevedere una mera COMUNICAZIONE PREVENTIVA (MAI UNA AUTORIZZAZIONE) alla PA, che deve poter sempre valutare ex ante per eventualmente ‘dissuadere’ il dipendente dal svolgere tale attività benché libera per lui in astratto ex lege).  

Giusto allora il suddetto suggerimento giuridico d’inquadramento del formatore ‘collaborativo’ ? O, detto in altre, parole: è corretto dire che questo formatore eroga alla PA (che acquisisce) un APPALTO DI SERVIZIO ai senso del D.Lgs. 36/2023, di cui quindi la PA deve rispettare rigorosamente tutte le previsioni procedurali, considerata la spesa della prestazione acquisenda? O, in altre ancora, semplificando al massimo: è un Operatore Economico (OE) esattamente ai sensi e quindi per gli effetti del D.Lgs. 36/2023 (ma prima anche ai sensi del D.Lgs. 50/2016) potendo essere quindi destinatario delle relative procedure (es. affidamento diretto)?  Ed infine: il relativo atto di incarico (provvedimento) va in ostensione in Amm. Trasp. sulla vetrina “Consulenti e collaboratori”(del DLgs. 165/2001 art. 7 co. 6 ss.)  o sulla vetrina “Bandi di gara e contratti” (del D.Lgs. 36/2023)?

Chi scrive - massimamente dopo aver letto la sentenza CdC Sez. Giurisdizionale Piemonte n. 120/2022 - si mette nei panni di Dirigenti e Responsabili di Procedimento che hanno intra PA interni Regolamenti o Linee Guida operative del tipo  poco più avanti esposte, con chiose e commenti, e sinceramente comprende il senso di smarrimento e disorientamento di molti e fuori PA Procuratori erariali dalle idee …diciamo ….sempre molto pro tutela assoluta dell’Erario, anche extra legem.

Ecco quanto costoro (Dirigenti e Responsabili di Procedimento)  si sentono dire…per iscritto dalla propria PA (e si badi bene: trattasi di Linee Guida che devono anche essere pubblicate su Amm. Trasp. ex art. 12 D.Lgs. 33/2013 per dirla tutta !!!) :

“Definizione di incarico di collaborazione esterna

Per la definizione di incarico di collaborazione esterna riconducibile alla previsione di cui all’articolo 7, comma 6, del decreto legislativo n. 165 del 2001 è possibile fare riferimento alle categorie, definite dalle Sezioni Riunite della Corte dei conti, sez. Contr. nella delibera n. 6/2005, richiamata costantemente da consolidata giurisprudenza contabile, che ha distinto:

“a) gli incarichi di studio, da individuarsi con riferimento ai parametri indicati dall’art. 5, d.P.R. n. 338/1994 (Regolamento recante semplificazione del procedimento di conferimento di incarichi individuali ad esperti da parte dei Ministri), caratterizzati per la consegna, da parte dell’incaricato, dei “risultati dello studio e le soluzioni ai problemi sottoposti entro il termine stabilito nella lettera di incarico (…). I risultati dell’incarico devono essere accompagnati da una relazione illustrativa dell’attività svolta e del prodotto finale della stessa;

b) le consulenze vere e proprie, sono da intendersi come richieste di pareri ad esperti e con esse l’amministrazione intende acquisire un giudizio finale idoneo ad orientare l’azione dei propri organi;

c) gli incarichi di ricerca caratterizzati dalla preventiva definizione del programma da parte dell’amministrazione affidante l’incarico e “sono la raccolta organica di materiale che consente agli organi dell’amministrazione di reperire contenuti di conoscenza utili per la realizzazione di finalità istituzionali. Essa deve concretizzarsi in un esito ben definito, ossia, in una relazione scritta che evidenzi la raccolta delle fonti reperite, ne fornisca la sistemazione organica e riassuma le conclusioni dell’incaricato”.

 In definitiva, è orientamento prevalente che il contenuto delle tre descritte categorie coincida e concretizzi un contratto di prestazione d’opera intellettuale (artt. 2229-2238 del cod. civ.), riconducibile alla locatio operis, in cui assume carattere centrale la personalità della prestazione resa dall’esecutore.(((= assolutamente privo di una organizzazione imprenditoriale: c’è solo la sua persona; lui come ‘individuo’)))

Cosicché, la nozione appena descritta resta concettualmente distinta dalla nozione di appalto di servizi, caratterizzato invece da una prestazione resa da un operatore economico con organizzazione strutturata, priva di caratterizzazione personale.

Per valutare se un incarico rientra in una delle tre categorie sopra descritte occorre considerare il contenuto dell’atto di conferimento (((cioè la prestazione che la PA acquisisce))), piuttosto che la qualificazione formale adoperata nel medesimo (((= nomen tipologico dato al contratto))). A titolo esemplificativo, si elencano alcuni tipi di prestazione che rientrano nella previsione normativa:

- studio e soluzione di questioni inerenti all’attività dell’amministrazione committente; - prestazioni professionali finalizzate alla resa di pareri, valutazioni, espressione di giudizi;

- consulenze legali, al di fuori della rappresentanza processuale e del patrocinio dell’amministrazione;

- studi per l’elaborazione di schemi di atti amministrativi o normativi.”

Poi poco più avanti nell’atto di  regolamentazione interna schizofrenicamente è dato poi sovente leggersi però quanto segue, con evidente abbandono della distinzione basata sulla assenza o presenza di ORGANIZZAZIONE IMPRENDITORIALE per capire quale contratto si stipula ma anche – pare – quali procedure si segue: se quelle dell’art. 7 co. 6 del Tupi nel caso del libero professionista o se quelle del Codice dei Contratti Pubblici (oggi D.Lgs. 36/2023, ante il D.Lgs. 50/2016) nel caso della presenza nel soggetto di organizzazione imprenditoriale:

“Non rientrano, invece, nella tre categorie sopra indicate:

- le prestazioni professionali consistenti nella resa di servizi o adempimenti obbligatori per legge (((si pensi alla formazione obbligatoria in materia di Anticorruzione e Trasparenza ex L. 190/2012 e vari PP.NN.A. dell’ANAC))), qualora non vi siano uffici o strutture a ciò deputati (((corretto: condizione sempre necessaria per evitare la condanna per danno erariale ex art. 97 Cost.))) (((come si ricava dalle Sezioni Riunite della Corte dei conti, sez. Contr. delibera n. 6/2005)));

- la rappresentanza in giudizio ed il patrocinio dell’amministrazione; (((ove c’è un Avvocato!)))

- gli incarichi professionali conferiti ai sensi del decreto legislativo n. 50 del 2016 e s.m.i. (((oggi v. D.lgs. 36/2023: solo quelli ???)))

- gli appalti (((che stando a quanto sopra solo un imprenditore può stipulare !!!))) e le “esternalizzazioni” di servizi, necessari per raggiungere gli scopi dell’amministrazione.

- gli incarichi conferiti per gli adempimenti obbligatori per legge, mancando, in tali ipotesi, qualsiasi facoltà discrezionale dell’amministrazione.(((è esattamente ex pluribus il caso della formazione obbligatoria in materia di Anticorruzione e Trasparenza ex L. 190/2012 e vari PP.NN.A. dell’ANAC))).”

Per poi concludere il § chiarificatorio apoditticamente con quanto segue (come a dire: se la PA non ha come controparte un  imprenditore ma un mero ‘individuo’  deve per forza procedere ex art. 7 co. 6 Tupi e quindi stipulare un contratto d’opera intellettuale ex art. 2222 ss. c.c.):

“In base all’articolo 7, comma 6, del d.lgs. n. 165/2001, gli incarichi sono di tipo “individuale”, escludendosi dall’ambito di applicazione, pertanto, gli incarichi a persone giuridiche (((società: di persone o di capitali))), associazioni, comitati o fondazioni.”

                Comprendo pienamente lo smarrimento giuridico e le numerose domande degli addetti ai lavori intra PA che devono acquisire dall’esterno una data prestazione da un essere umano, col timore di essere oggetto di richieste di rinvio a giudizio per danni all’Erario della propria PA dai suddetti Procuratori erariali.

E’ ovvio che con tali delucidazioni giuridiche non ci siamo assolutamente in punto di diritto,  cioè secondo la vigente normativa: in primis perché si confondono i piani (distinti !) della procedura di individuazione del contraente di cui la Pa ha bisogno per avere la prestazione necessitata con quello del contratto che poi, a procedura pubblica ultimata (è procedura anche l’AFFIDAMENTO DIRETTO !!!)  deve per legge stipulare per iscritto anche a pena di nullità ed inoltre perché tale argomentare va contro l’attuale nozione di Operatore Economico secondo il  D.Lgs. 36/2023 ma anche le precedenti versioni (v. D.Lgs. 50/2016).

                Invero la suddetta impostazione è ferma ad ante 2022.

                Recentemente una pronuncia della Corte dei Conti, una del Consiglio di Stato e poi dell’ANAC hanno assolutamente smontato la ricostruzione portata dal suddetto esemplificativo § “Definizione di incarico di collaborazione esterna” di PA di orientamento dedicato agli operatori interni (Dirigenti e Responsabili di procedimento) in materia di addivenendo ad opposte conclusioni. Gli estremi di due esse sono già stati citati sopra (v. CdC Piemonte Sezione Giurisdizionale sentenza n. 120/2022 e Atto del Presidente ANAC del 18 marzo 2026) la terza è: Consiglio di Stato, Sezione V, 02/04/2025, n. 2776.

                Vediamo detti arresti giurisprudenziali e chiarimenti del Presidente dell’ANAC  seguendo l’ordine temporale di uscita degli stessi: una volta compreso bene il loro contenuto e tradottolo in pratica operativa quotidiana si vedrà come il suggerimento dato dal suddetto formatore ‘collaborativo’ è un’ottima sintesi operativa degli stessi: manca solo l’indicazione in quale vetrina pubblicare ma, memori della FAQ ANAC in https://www.anticorruzione.it/-/obblighi-di-pubblicazione-concernenti-i-titolari-di-incarichi-di-collaborazione-o-consulenza-art.-15-d.lgs.-33/2013- “n. 2. Come si individuano gli incarichi di collaborazione e consulenza che le amministrazioni sono tenute a pubblicare ai sensi dell’art. 15 del d.lgs. n. 33/2013?”[1], quale sarà secondo voi la vetrina corretta in Amm. Trasparente su cui pubblicare i dati dell’atto di incarico essendo dinanzi ad un APPALTO DI SERVIZIO (pare una ‘adeguata motivazione; no?) ? Fate Voi.

            01 - IL CASO AFFRONTATO DALLA CORTE DEI CONTI DEL PIEMONTE SEZIONE GIURISDIZIONALE CON SENTENZA N. 120/2022: SINTESI E SOLUZIONE.

La sentenza della Corte dei conti – Sezione giurisdizionale per il Piemonte n. 120 del 26 aprile 2022 affronta il tema della corretta qualificazione degli incarichi affidati a professionisti esterni da parte degli enti pubblici, distinguendo tra consulenze esterne e appalti di servizi.

I fatti

Un dirigente di un ente locale aveva affidato a un professionista (nella fattispecie anche pensionato) due incarichi di formazione in materia di Agenda Digitale, ciascuno del valore di 4.900 euro. La Procura regionale della Corte dei conti riteneva che tali incarichi fossero consulenze conferite in violazione delle norme che disciplinano il ricorso a soggetti esterni (e nello specifico anche le norme vietanti consulenze ai pensionati, anche !), contestando quindi un danno erariale.

Il principio affermato dalla Corte

La Corte ha chiarito che la natura dell'incarico va valutata in concreto, guardando al contenuto effettivo delle prestazioni e non alla denominazione attribuita dall'amministrazione.

In particolare:

• le consulenze riguardano attività che rientrano nelle competenze proprie dell'amministrazione e che, in linea teorica, potrebbero essere svolte con personale interno; per questo sono soggette a rigorosi presupposti normativi;
• gli appalti di servizi, invece, sono prestazioni rivolte a soddisfare un'esigenza dell'ente attraverso un risultato fornito dall'esterno e sono disciplinati dalla normativa sui contratti pubblici. [moltocomuni.it]

La decisione

La Corte ha ritenuto che gli incarichi di docenza e formazione affidati dal dirigente fossero prestazioni di servizi e non consulenze. Pertanto, non trovava applicazione la disciplina restrittiva prevista per gli incarichi di collaborazione e consulenza ex art. 7 del d.lgs. 165/2001 e nel caso di specie neppure le norme speciali limitanti la possibilità di incaricare per...